ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/32178/20
провадження № К/9901/48182/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Укргазвидобування" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Бояринцевої М.А. від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І., Сорочка Є.О., Файдюка В.В. від 29 листопада 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Відповідачем прийнято наказ про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034. На підставі акта перевірки відповідачем винесено припис, яким позивачу необхідно усунути порушення вимог законодавства шляхом приведення у відповідність до вимог чинного законодавства договору із землевласником та розробити робочий проект землеустрою щодо рекультивації порушених земель на земельну ділянку за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034. Уважаючи наказ, припис та дії відповідача з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, шляхом позапланової перевірки протиправними, позивач звернувся до суду з позовом. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем порушено положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Зважаючи на встановлені обставини, доводи учасників справи, вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи розповсюджуються на спірні правовідносини положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які регламентують порядок проведення перевірки?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Акціонерне товариство "Укргазвидобування" звернулось до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності" від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК;
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, яка розташована в урочищі Підпередзяковий за межами населеного пункту на території Буковецької сільської ради Воловецького району Закарпатської області;
- визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, у задоволенні позовних вимог Акціонерному товариству "Укргазвидобування" було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу, і як наслідок визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки обґрунтовуючи протиправність дій відповідача щодо здійснення перевірки та протиправність спірного наказу, позивач вказував на недотримання відповідачем положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а норми Закону України "Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, а тому на спірні правовідносини не розповсюджуються норми Закону України "Про основі засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
4. Відмовляючи у задоволенні вимоги про визнання протиправним та скасування припису відповідача від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20, суди попередніх інстанцій вказали на те, що позивач жодним чином не обґрунтовує позовні вимоги в цій частині відсутністю порушень, які, серед іншого, зафіксовані в акті перевірки, та те, що вказана вимога, з урахуванням обгрунтування АТ "Укргазвидобування" фактично є похідною від позовних вимог про визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу та визнання протиправними дій відповідач з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, у задоволенні яких відмовлено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, АТ "Укргазвидобування" звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою розгляду доручень заступника голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Бодрова Є. від 29 вересня 2020 року № В-3905/0/5-20, від 02 жовтня 2020 року № В-3905/1/5-20, Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області прийнято наказ від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності", яким наказано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034, яка розташована в урочищі Підпередзяковий за межами населеного пункту на території Буковецької сільської ради Воловецького району Закарпатської області.
7. За наслідком здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/968АП/09/01-20.
8. На підставі акта від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/968АП/09/01-20 Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області винесено припис від 30 жовтня 2020 року № 1072/ДК/0343Пр/03/01/-20, відповідно до якого позивачу необхідно усунути порушення вимог законодавства у 30-денний термін, договір привести у відповідність до вимог чинного законодавства, розробити робочий проект землеустрою щодо рекультивації порушених земель на земельну ділянку за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034 відповідно до вимог чинного законодавства України.
9. Уважаючи наказ від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК, припис від 30 жовтня 2020 року № 1072-ДК/0343Пр/03/01/-20 та дії Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області з проведення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів шляхом позапланової перевірки стосовно земельної ділянки за кадастровим номером 2121581500:01:001:0034 протиправними, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, АТ "Укргазвидобування" звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 10 січня 2019 року у справі № 823/922/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 813/3201/17, від 13 червня 2019 року у справі № 815/5113/17, від 07 вересня 2020 року у справі № 826/15258/17, від 17 вересня 2020 року у справі № 805/4809/17-а та від 16 березня 2021 року у справі № 817/1155/18, відповідно до яких порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
11. Позивач у касаційній скарзі вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно відхилили доводи про розповсюдження дії Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на спірні правовідносини, і незважаючи на використання відповідачем під час проведення оскаржуваного позапланової перевірки норм цього Закону прийшли до передчасного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, чим неправильно застосували норми матеріального права (незастосування норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", які підлягали застосуванню до спірних правовідносин) та порушив ст. 236, 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
12. Касатор зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій необґрунтовано залишені поза увагою доводи позивача про те, що наказ відповідача від 09 жовтня 2020 року № 1072-ДК прийнятий за відсутності підстав для його проведення, встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та проведення якого за підставою, наведеною в цьому наказі, прямо заборонено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та прийшли до передчасного висновку про відмову у позові в частині визнання оскаржуваного наказу протиправним та його скасування, чим не застосували до спірних правовідносин норми частин першої та другої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
13. Також скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій безпідставно відхилені доводи позивача про те, що численні допущені відповідачем порушення вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" під час проведення оскаржуваної позапланової перевірки унеможливили реалізацію позивачем прав і гарантій, встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та прийшли до передчасного висновку про відмову у позові в частині визнання протиправними дій з проведення державного контролю, чим не застосували до спірних правовідносин норми статті 4, частин першої, другої, п`ятої - восьмої статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
14. На переконання позивача, судами першої та апеляційної інстанцій безпідставно залишені поза увагою доводи позивача про те, що призначення позапланової перевірки за відсутності підстав, встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", допущення відповідачем численних порушень під час її проведення є достатньою підставою для визнання протиправним актів складених за результатами її проведення та прийшли до передчасного висновку про відмову у задоволенні позову у частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного припису, чим не застосували до спірних правовідносин частини сьому восьму статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
15. Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області подало відзив на касаційну скаргу Акціонерного товариства "Укргазвидобування" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
16. Відзив обґрунтовано тим, що Держгеокадастр та його територіальні підрозділи не відносяться до жодного з перелічених в частині четвертій статті 2 Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" органів, які здійснюють заходи контролю у сфері господарської діяльності. Більш того, в даному випадку здійснювалась перевірка об`єкту - земельної ділянки, а не суб`єкта господарювання у розумінні норм Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
17. Норми Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та не стосуються перевірок земельних ділянок, втім на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", відповідно посилання позивача на порушення Закону України "Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є безпідставним.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
18. Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
19. Статтею 168 Земельного кодексу України передбачено, що ґрунти земельних ділянок є об`єктом особливої охорони. Власники земельних ділянок та землекористувачі не мають права здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, крім випадків:
а) проведення робіт із буріння та облаштування нафтових і газових свердловин, будівництва, технічного обслуговування, ремонту і реконструкції нафтових і газових свердловин та пов`язаних з їх обслуговуванням об`єктів трубопровідного транспорту, виробничих споруд, під`їзних доріг, ліній електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мереж енергозабезпечення;
б) проведення робіт, пов`язаних з ліквідацією та запобіганням аварійним ситуаціям на нафтових і газових свердловинах та пов`язаних з їх експлуатацією об`єктах трубопровідного транспорту, виробничих спорудах, під`їзних дорогах, лініях електропередачі та зв`язку, підземних кабельних мережах енергозабезпечення.
У випадках, визначених підпунктами "а" і "б", зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок здійснюються виключно на підставі робочого проекту землеустрою.
20. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
21. Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.