ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/10527/20
адміністративне провадження № К/9901/21793/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.
при секретарі судового засідання Морозенко С. П.,
за участю:
позивача - ОСОБА_1
представник відповідача - Олійника А. Д.
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державного бюро розслідувань на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2020 року (суддя Аверкова В. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року (головуючий суддя Карпушова О. В., судді: Губська Л. В., Епель О. В.),
І. Суть спору
У травні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державного бюро розслідувань (далі - відповідач, ДБР), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ виконуючого обов`язків Директора Державного бюро розслідувань Соколова О. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань (зі змінами згідно з наказом в. о. Директора Державного бюро розслідувань Соколова О. від 13 квітня 2020 року № 255-ос "Про внесення змін до наказу від 31 березня 2020 року № 223-ос "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань") з 13 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (пункт 11 цього Наказу);
- поновити ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань в Головному слідчому управлінні Державного бюро розслідувань;
- стягнути з Державного бюро розслідувань на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням проведених виплат;
- допустити негайне виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми платежу за один місяць.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що підстав для його звільнення за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" не було, оскільки внаслідок зміни штату працівників реального скорочення посад державних службовців не відбулося, і виробнича потреба у штатній одиниці слідчого, що здійснює досудове розслідування військових злочинів, не зникла, а зміна в організації праці носить формальний характер. Позивач стверджує, що йому не було запропоновано рівнозначну посаду в іншій структурі, як це передбачено чинним законодавством.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
Наказом директора ДБР від 01 листопада 2018 року № 162-с ОСОБА_1 було призначено на посаду слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань, як обраного за конкурсом з 02 листопада 2018 року, з випробувальним строком 1 місяць.
05 лютого 2020 року Указом Президента України № 41/2020 "Про затвердження організаційної структури Державного бюро розслідувань" відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" було затверджено нову організаційну структуру Державного бюро розслідувань, згідно з якою центральний апарат Державного бюро розслідувань складався зі структурних підрозділів та посад, таких як: Головне слідче управління, Головне оперативне управління, Головне оперативно-технічне управління, Управління внутрішнього контролю, Управління забезпечення особистої безпеки, Управління з розслідування злочинів, вчинених у зв`язку із масовими протестами у 2013-2014 роках, Управління правового забезпечення, Управління міжнародного співробітництва, Управління кадрової роботи та державної служби, Управління режимно-секретної роботи та захисту інформації, Управління фінансової діяльності та бухгалтерського обліку, Управління забезпечення діяльності, Управління інформаційних технологій, Відділ по роботі з громадськістю та засобами масової інформації, Відділ організаційно-аналітичного забезпечення, Патронатна служба.
Наказом ДБР від 14 лютого 2020 року № 42 затверджено структуру центрального апарату ДБР штатною чисельністю 730 осіб.
27 лютого 2020 року наказом т. в. о. директора ДБР № 21 ДСК був затверджений та введений в дію з 03 березня 2020 року штатний розпис центрального апарату ДБР на 2020 рік, згідно з яким визначались інші назви структурних підрозділів та посад, кількість штатних посад, тощо.
Відповідно до вказаного штатного розпису на 2020 рік у структурі ДБР створювалося Головне слідче управління, у якому 104 слідчих, що складатиметься з декілька підрозділів, в тому числі Управління з розслідування кримінальних правопорушень, вчинених військовослужбовцями, в якому передбачалось 27 посад слідчих, з визначенням категорії персоналу "державні службовці".
03 березня 2020 року відповідачем, за підписом т. в. о. директора І. Венедіктової, було прийнято наказ № 128-ос "Про попередження працівників", згідно з п. 1 якого, Управління кадрової роботи та державної служби ДБР персонально попереджає працівників Державного бюро розслідувань, посади яких з 03 березня 2020 року скорочуються, про наступне вивільнення (додаток).
Відповідно до додатку до вказаного наказу 03 березня 2020 року позивача попереджено про скорочення посади слідчого внаслідок зміни структури ДБР.
Згідно з пунком 12 наказу ДБР від 31 березня 2020 року № 223-ос ОСОБА_1 було звільнено з посади слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань 02 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби. Вказаний наказ підписано в. о. директора ДБР О. Соколовим .
Наказом від 13 квітня 2020 року № 255-ос у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю працівника з 27 березня по 10 квітня 2020 року було внесено зміни до наказу від 31 березня 2020 року № 223-ос, яким було внесено зміни до пункту 11 щодо зміни дати звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) ДБР на 13 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби.
Уважаючи наказ про звільнення протиправним, позивач звернувся із цим позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ в. о. директора Державного бюро розслідувань Соколова О. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань (зі змінами згідно з наказом в. о. директора Державного бюро розслідувань Соколова О. від 13 квітня 2020 року № 255-ос "Про внесення змін до наказу від 31 березня 2020 року № 223-ос "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань") з 13 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (пункт 11 цього Наказу). Поновлено ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді слідчого Першого слідчого відділу Третього управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування військових злочинів) Державного бюро розслідувань в Головному слідчому управлінні Державного бюро розслідувань, а за відсутності такої посади - на інший рівнозначний посаді в цьому (або іншому) державному органі. Стягнуто з Державного бюро розслідувань на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням проведених виплат у розмірі 321 148,80грн. В частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць рішення звернуто до негайного виконання.
Суд першої інстанцій, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на позивача, як державного службовця в ДБР, поширюється дія Закону України "Про державну службу", проте внаслідок зміни структури ДБР, позивачу не було запропоновано іншу роботу в установі, як це було передбачено нормами законодавства.
Суди попередніх інстанцій наголосили, що редакція Закону України "Про державну службу", яка була чинною на час прийняття позивача на державну службу, містила гарантії прав державних службовців, а саме: у разі звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 цього Закону передбачалось застосування до таких правовідносин вимог законодавства про працю щодо повідомлення працівника про наступне звільнення, також існувала вимога щодо переведення державного службовця на іншу посаду. Унаслідок вказаного, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що скасування гарантій для державних службовців при їх звільненні є порушенням принципу правової визначеності, а звільнення державних службовців без існування відповідного правового регулювання має наслідком свавільне втручання відповідного органу у право на працю та, як наслідок, суперечить вимогам принципу верховенства права.
Ураховуючи неправомірність прийняття наказу в. о. директора ДБР Соколова О. В. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необхідність поновлення ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді, яку він займав на момент звільнення, а за відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді в цьому (або іншому) державному органі.
Також суд першої інстанції стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 321 148,80 грн, виходячи з середньоденної заробітної плати позивача 2 867,40 грн та 112 робочих днів вимушеного прогулу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10 червня 2021 року ДБР звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ДБР просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
На обґрунтування позиції, відповідач посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 9901/36/20 щодо застосування підпункту 2 пункту 3 розділу II Закону України від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", де Суд зазначив, що перелік підстав припинення служби в ДБР не є вичерпним, адже державна служба може бути припинена також у випадках, пов`язаних зі звільненням із підстав, зумовлених спеціальним законом.
Також скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування: частин першої та третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції після внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади"); частини четвертої статті 40 та частини шостої статті 49-2 КЗпП України (у редакції після внесення змін Законом України від 12 грудня 2019 року № 378-ІХ "Про внесення змін до КЗпП України"); підпункту 4 пункту 3 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань"; статей 9, 12, 14, 14-3 Закону України від 12 листопада 2015 року № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (у редакції після внесення змін Законом України від 03 грудня 2019 року № 305-ІХ).
ДБР стверджує, що з аналізу статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції після внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади") убачається, що пропонування особі, посада якої скорочується, іншу посаду державної служби здійснюється за ініціативою суб`єкта призначення та є його правом, що у цьому контексті передбачає свободу розсуду, а отже, прийняття такого кадрового рішення перебуває виключно у площині дискреційних повноважень суб`єкта призначення.
Крім того відповідач зауважує, що ДБР жодним чином не було обмежено право позивача на рівний доступ до державної служби, гарантоване статтею 38 Конституції України, оскільки ОСОБА_1 міг без будь-яких перешкод брати участь у конкурсах на заняття вакантних посад у ДБР на загальних засадах, у порядку, визначеному статтею 14 Закону України "Про Державне бюро розслідувань".
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
ОСОБА_1 зазначає, що правовідносини у цій справі та справі № 9901/36/20 (на яку посилається скаржник) не є подібними, оскільки питання, що розглядалось Великою Палатою Верховного Суду у згаданій справі стосувалося звільнення директора ДБР, а позивач займав посаду слідчого. При цьому, у справі № 9901/36/20 директора ДБР було звільнено в силу іншої норми права, аніж було звільнено ОСОБА_1 .
Також позивач стверджує, що законодавцем було визнано той факт, що приписи Закону № 117-ІХ, які передбачали виключення з пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" норми щодо можливості пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі, є такими, що суперечать базовим гарантіям та принципам державної служби в цілому, у зв`язку з цим ОСОБА_1 уважає, що його звільнення на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" є протиправним, порушує принципи верховенства права, допускає дискримінацію та порушення базових принципів державної служби, а також суперечить висновкам Європейського суду з прав людини.
02 вересня 2021 року до Верховного Суду надійшли від ДБР додаткові пояснення, у яких останній зауважив, що Верховний Суд постановою від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20 сформував правовий висновок щодо застосування положень статті 87 Закону України "Про державну службу" при звільненні державних службовців ДБР з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої згаданої статті Закону, в контексті вимог положень статей 9, 12, 14, 14-3 Закону України "Про Державне бюро розслідувань". У силу вимог статті 87 Закону України "Про державну службу" суб`єкт призначення не зобов`язаний був пропонувати позивачу іншу рівноцінну посаду державної служби, а у разі відсутності такої - іншу роботу (посаду державної служби) у цьому державному органі.
02 травня 2022 року від ДБР до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення, у яких відповідач зазначає, що станом на теперішній час Верховним Судом у постановах від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20 та від 29 грудня 2021 року у справі № 420/3825/20 вже сформовані правові висновки щодо застосування статті 87 Закону України "Про державну службу" у подібних правовідносинах, які є предметом розгляду у цій справі. Верховний Суд дійшов висновку про можливість у суб`єкта призначення розірвати трудовий договір з підстав скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу з будь-яким державним службовцем.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
За приписами частини другої статті 19 Основного Закону України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України від 12 листопада 2015 року № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань" (далі - Закон № 794-VIII) визначено, що Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.
Відповідно до частини першої статті 9 Закону № 794-VIII систему Державного бюро розслідувань складають центральний апарат, територіальні управління, спеціальні підрозділи, навчальні заклади та науково-дослідні установи. У складі Державного бюро розслідувань діють слідчі, оперативні підрозділи, підрозділи внутрішнього контролю та інші підрозділи. Організаційна структура Державного бюро розслідувань визначається Президентом України.
Згідно з частиною п`ятою статті 14 Закону № 794-VIII передбачено, що трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються цим Законом (у частині переведення працівників Державного бюро розслідувань на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України "Про державну службу". Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
Відповідності до частини другої статті 1 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII, у редакції на час виникнення спірних правовідносин) державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII).