ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/24023/21
адміністративне провадження № К/990/18767/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у попередньому судовому засідання як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/24023/21
за позовом ОСОБА_1
до Державної митної служби України
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною Скаргою Державної митної служби України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 листопада 2021 року, прийняте у складі головуючого судді Арсірія Р.О.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Епель О.В., суддів: Карпушової О.В., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної митної служби України (далі - відповідач, Держмитслужба), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Держмитслужби від 26 липня 2021 року № 909-о "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту інфраструктури, держмайна та господарської діяльності з 28 липня 2021 року;
1.3. стягнути з Держмитслужби середній заробіток за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 з 28 липня 2021 року до дня винесення судом рішення про поновлення на роботі включно;
1.4. допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що вважає наказ про його звільнення з посади незаконним, прийнятим з порушенням процедури звільнення, передбаченої положеннями Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII). Так, позивач доводив, що був відсутнім факт реального скорочення посади позивача, відповідач не пропонував позивачу інші посади державної служби. Також позивач наголошував, що його звільнення мало дискримінаційний характер.
3. У поданому до суду першої інстанції відзиві на позовну заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, зокрема, наполягав на тому, що у межах спірних правовідносин мало місце скорочення посад державної служби, в наслідок зміни структури та штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців. Відповідач також зазначав, що звільнення позивача відбулося відповідно до приписів пункту 1 частини першої та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, чинних на час попередження позивача про наступне звільнення. Крім того, відповідач звертав увагу, що позивача було призначено на посаду за результатами добору, шляхом укладення контракту про проходження державної служби на період карантину, а переведення з такої посади на іншу за відсутності результатів конкурсу неможливе.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.
4. 8 липня 2020 року між позивачем та Держмитслужбою було укладено контракт про проходження державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-2019, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.
5. Наказом Держмитслужби від 09 липня 2020 року № 540-о позивача було прийнято на державну службу та призначено на посаду директора Департаменту інфраструктури, держмайна та господарської діяльності Держмитслужби.
5.1. Посада, яку обіймав позивач з 10 липня 2020 року, відноситься до посад категорії "Б".
6. 22 грудня 2020 року позивачу вручено попередження про наступне звільнення, яким повідомлено, що у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису без скорочення чисельності державних службовців, посада директора Департаменту інфраструктури, держмайна та господарської діяльності відповідно до наказу Держмитслужби від 07 грудня 2020 року № 555 "Про введення в дію Структури апарату Державної митної служби України та Штатного розпису Державної митної служби України на 2020 рік" буде скорочена.
6.1. У зв`язку з цим позивача попереджено про можливе припинення державної служби та звільнення з займаної посади на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.
7. Наказом Держмитслужби від 26 липня 2021 року № 909-о відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частин першої та частини четвертої статті 87 Закону № 88 9-VIII державну службу позивача припинено та звільнено його із займаної посади з 27 липня 2021 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби, дію контракту про проходження державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-2019, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, від 08 липня 2020 року припинено.
8. Згідно з листом Держмитслужби від 10 серпня 2021 року № 12-1/12-01/13/351 станом на 22 грудня 2020 року вакантними були всі посади, передбачені Штатним розписом Держмитслужби на 2020 рік, введеним в дію наказом відповідача від 07 грудня 2020 року № 555, а станом на 27 липня 2021 року з передбачених 571 посад вакантними були 138 посад.
9. Відповідно до довідки Держмитслужби від 05 серпня 2021 року № 7152 за період з травня до червня 2021 року середньоденна заробітна плата позивача складає 2300,77 грн, розмір середньомісячної заробітної плати складає 43714,72 грн. Нарахована заробітна плата позивача склала: травень 2021 року (15 робочих днів) - 47755,14 грн, червень 2021 року (14 робочих днів) - 18967,32 грн, загальна сума становить 66722,46 грн.
10. Позивач, вважаючи наказ про його звільнення незаконним, звернувся до суду за захистом своїх прав, свобод та законних інтересів.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
11. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, позов задоволено повністю.
11.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Держмитслужби від 26 липня 2021 року № 909-о "Про звільнення ОСОБА_1".
11.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді директора Департаменту інфраструктури, держмайна та господарської діяльності з 28 липня 2021 року.
11.3. Стягнуто з Держмитслужби середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 з 28 липня 2021 року до 18 листопада 2021 року (день винесення судом рішення про поновлення на роботі) у розмірі 181 760, 83 грн (сто вісімдесят одна тисяча сімсот шістдесят гривень 83 коп).
12. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відмінність частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону України від 14 січня 2020 року № 440-IX (чинної станом на дату попередження позивача про наступне звільнення) та частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX (чинної станом на дату звільнення позивача з посади) полягає у трансформації права (адміністративного розсуду, дискреції) суб`єкта призначення/керівника державної служби на організацію забезпечення подальшого працевлаштування державного службовця в обов`язок забезпечити реальне працевлаштування на рівнозначній посаді державної служби або на нижчій посаді державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому, суд першої інстанції наголосив на тому, що попереджаючи позивача про наступне звільнення, відповідач не запропонував йому жодної вакантної посади. Суд першої інстанції відхилив доводи відповідача щодо неможливості переведення позивача на іншу посаду державної служби як такі, що не відповідають приписам статті 87 Закону №889-VIII. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що внаслідок уведення в дію нового штатного розпису наказом Держмитслужби від 07 грудня 2020 року №555 скорочення посади директора Департаменту інфраструктури, держмайна та господарської діяльності, яку обіймав позивач до звільнення, не відбулося.
12.1. Розраховуючи середній заробіток за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції керувався приписами Порядку обчислення середньої заробітної плати, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100.
13. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції додатково наголосив на тому, що внесеними Законом України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX змінами до частини третьою статті 87 Закону № 889-VIII законодавець чітко визначив можливість звільнення державного службовця при скороченні посади виключно за відсутності можливості запропонувати йому відповідні посади або в разі його відмови від переведення на запропоновану посаду. З огляду на те, що відповідач не реалізував при звільненні позивача гарантії, передбачені частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII у реакції Закону України від 23 лютого 2021 року № 1285-IX (вакантні посади позивачу не пропонувалися, питання щодо наявності в нього переважного права на залишення на роботу не вирішувалося), суд апеляційної інстанції дійшов висновку про порушення відповідачем регламентованих статтею 4 Закону №889-VIII принципів верховенства права та стабільності державної служби.
13.1. Відхиляючи доводи відповідача щодо призначення позивача на посаду на підставі укладеного з ним контракту на період дії карантину та неможливості у зв`язку з цим його переведення на іншу посаду з огляду на приписи Постанов Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2020 року № 290 та від 24 березня 2021 року № 237, суд апеляційної інстанції зазначив, що станом на час його звільнення з посади карантин завершений не був. При цьому, суд апеляційної інстанції наголосив, що застосування відповідних положень наведених постанов при звільненні працівника через скорочення посади суперечить приписам Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) та Закону № 889-VIII, які мають вищу юридичну силу в порівнянні з постановами Кабінету Міністрів України.
13.2. Доводи відповідача про те, що скорочення посади внаслідок зміни структури або штатного розпису органу без скорочення чисельності або штату є підставою для припинення державної служби та, відповідно, для припинення укладеного з позивачем контракту, суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими, оскільки такі обставини є підставою для звільнення державного службовця, але така підстава має застосовуватися з дотриманням законодавчо визначеної процедури та гарантій права на працю, зокрема включає зобов`язання роботодавця (держави) з працевлаштування працівників.
13.3. У підсумку суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо протиправності наказу про звільнення позивача, необхідності скасування такого наказу та відновлення порушеного права позивача на працю шляхом зобов`язання відповідача поновити його на посаді, з якої його було звільнено, та стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
ІV. Касаційне оскарження
14. 20 липня 2022 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу Держмитслужби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.
15. Касаційну скаргу відповідачем подано на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Так, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували норми матеріального права, а суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 28 липня 2021 року у справі № 640/11024/20, від 08 грудня 2021 року у справі №380/3646/20, а саме щодо застосування положень частин першої та третьої статті 87 Закону № 889-VIII, у редакції, що була чинною на дату попередження про наступне звільнення, яке було вручене позивачу 22 грудня 2020 року.
16.1. Покликаючись на висновки Верховного Суду у наведених справах, скаржник наполягає, що вжите у частині третій статті 87 Закону № № 889-VIII слово "може", означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення. При цьому, скаржник уважає, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню норми Закону № 889-VIII, у редакції на час їх виникнення, а саме на дату попередження позивача про наступне звільнення.
17. На обґрунтування наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо застосування частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII, за умови, коли попередження про звільнення було вручене державному службовцю на момент, коли законодавством було передбачено лише можливість пропонування вакантної посади, та, водночас, наказ про звільнення приймався на момент, коли суб`єкт призначення був зобов`язаний запропонувати державному службовцю вакантну посаду.
18. Крім того, Держмитслужба наполягає, що пропонування позивачу вакантної посади та, відповідно, його переведення на таку посаду було неможливим з огляду на положення пункту 3 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2022 року №290 "Деякі питання призначення на посади державної служби на період дії карантину, установленого з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" та пункту 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 237 "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".
19. Касаційна скарга не містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача.
20. Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача у зв`язку із доведенням наявності підстав касаційного оскарження, визначених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
21. Від позивача відзив на касаційну скаргу відповідача не надходив, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
22. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
25. Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) є спеціальним законом, що визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.
26. Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
27. Вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу. Прийняття громадян України на посади державної служби без проведення конкурсу забороняється, крім випадків, передбачених цим Законом (частини перша да друга статті 21 Закону № 889-VIIІ).
28. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
29. Пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
30. За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (тут у редакції Закону України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон №440-IX) суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
31. Частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби" від 23 лютого 2021 року № 1285-ІХ (далі - Закон №1285-ІХ) передбачено, що суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
32. Крім того, Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначає правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці.
33. Відповідно до частини першої статті 3 КЗпП законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
34. За змістом частини першої статті 4 КЗпП законодавство про працю складається з цього Кодексу й інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
35. Однією із гарантій забезпечення права громадян на працю є передбачений у статті 5-1 КЗпП України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
36. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
37. За приписами частини другої статті 40 КЗпП України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
38. Згідно з частиною шостою статті 49-2 КЗпП України вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України "Про державну службу", здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом`якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.