ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/16942/21
адміністративне провадження № К/9901/31067/21, К/9901/31072/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича та Кабінету Міністрів України
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року (головуючий суддя - Мельничук В.П., судді: Лічевецький І.О., Оксененко О.М.)
у справі №640/16942/21
за позовом Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича
до Національного агентства з питань запобігання корупції
треті особи: Кабінет Міністрів України, Голова правління АТ "НАК "Нафтогаз України" Вітренко Юрій Юрійович
про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2021 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати припис Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
2. Також позивачем було подано заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який було винесено Національним агентством з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство, НАЗК) на ім`я Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, до набрання законної сили рішення у справі.
3. У обґрунтування заяви зазначав, що винесений НАЗК припис є таким, що порушує права та законні інтереси осіб у спірних правовідносинах, а тому зупинення дії очевидно протиправного акту є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків як для заявника, так і для інших учасників правовідносин. Зобов`язання позивача одноособово вчинити дії, здійснення яких прямо суперечить вимогам закону, свідчить про очевидну протиправність оскаржуваного припису, а також про те, що у разі виконання таких вимог дії Прем`єр-міністра України не відповідатимуть положенням статті 19 Конституції України.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року заяву задоволено.
Вжито заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21, який було винесено НАЗК на ім`я Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича до набрання законної сили рішенням у справі за позовом Прем`єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича до НАЗК про визнання протиправним та скасування припису від 14 червня 2021 року № 31-02/58/21.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року ухвалу суду першої інстанції скасовано, у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову відмовлено.
6. У поданій касаційній скарзі позивач та третя особа (Кабінет Міністрів України) із посиланням на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просили скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
7. Ухвалами Верховного Суду від 3 вересня 2021 року відкрито касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 14 червня 2021 року НАЗК у порядку пункту 5-1 частини першої, частини шостої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції" було внесено Кабінету Міністрів України та Прем`єр-міністру України Шмигалю Д.А. припис № 31-02/58/21, в якому вимагалося скасувати пункти 8, 9 розпорядження Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 370-р "Питання річних загальних зборів акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України"; вирішити питання щодо припинення строку дії контракту № 1 з головою правління НАК "Нафтогаз України" від 29 квітня 2021 року як незаконного.
Вказано про необхідність повідомити Національне агентство про виконання припису упродовж десяти робочих днів з дня його одержання.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що існує факт впливу положень оскаржуваного припису на права та інтереси Прем`єр-міністра України Шмигаля Д.А., оскільки він винесений саме на його ім`я.
10. Прем`єр-міністр України Шмигаль Д.А. не є тим суб`єктом, який наділений повноваженнями ані щодо самостійного скасування розпорядження Уряду як колегіального органу, ані на самостійне вирішення питання про припинення строку дії контракту, укладеного з головою правління НАК "Нафтогаз України". Фактично вимоги припису НАЗК спрямовані на зобов`язання Прем`єр-міністра України вчинити дії, які прямо суперечать положенням чинного законодавства.
11. Фактичне виконання вимог припису призведе до неможливості відновити права Прем`єр-міністра України, а також інших осіб, чиї права порушуються оскаржуваним приписом.
12. Скасовуючи ухвалу окружного суду та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні заяви про вжиття заходів забезпечення позову, апеляційний суд виходив з того, що висновок щодо порушення прав позивача, як підстава для забезпечення позову, є передчасним.
13. Вимоги, викладені у оскаржуваному приписі, відносяться саме до компетенції Кабінету Міністрів України; його виконання можливо шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних актів, у зв`язку з чим припис безпосередньо впливає на права та обов`язки саме Кабінету Міністрів України.
14. Незважаючи на те, що формально оскаржуваний припис адресований двом особам (Прем`єр-міністру України Шмигалю Д.А. та Кабінету Міністрів України), він містить вимоги про вчинення дій та прийняття рішень саме Кабінетом Міністрів України.
15. Отже, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність мотивів та підстав, передбачених статтею 150 Кодексу адміністративного судочинства України, які є обов`язковими для постановлення ухвали про забезпечення позову, оскільки в матеріалах справи відсутні докази того, що невжиття заходів забезпечення позову будь-яким чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду чи порушує права та інтереси позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ
16. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції допущено порушення норм матеріального права, а саме не застосовано положення частини шостої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", що у подальшому призвело до недотримання норм процесуального права. Встановивши факт винесення оскаржуваного припису позивачу як керівнику відповідного органу на підставі частини шостої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", судом апеляційної інстанції зроблено власний аналіз окремих положень чинного законодавства та хибний висновок про відсутність порушених прав позивача.
17. Апеляційним судом не було надано належної оцінки доводам апеляційної скарги та відзивам учасників справи стосовно обставин, які слугували підставою для вжиття судом першої інстанції заходів забезпечення позову, а це є порушенням основоположних принципів змагальності сторін та рівності учасників судового процесу.
18. Також апеляційний суд не спростував висновки, якими керувався суд першої інстанції під час прийняття рішення про задоволення заяви позивача.
19. Підставами для вжиття окружним судом заходів забезпечення позову слугувало встановлення очевидної протиправності акту індивідуальної дії та усунення ситуації, за якої неможливо буде відновити порушені права осіб. Позивач вважає що оскаржуваний припис є таким що порушує права та законні інтереси осіб, у правовідносинах які ним створено, а тому зупинення дії очевидно протиправного акта є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків як для заявника, так і для інших учасників таких правовідносин.
20. Звертає увагу що наявність ознак очевидної протиправності не потребує окремого дослідження додаткових документів, фактів та обставин, оскільки з самого тексту акту вбачається невідповідність підстав та заходів, які вимагає вжити голова НАЗК. Оскаржувана постанова апеляційного суду не містить спростування висновку суду першої інстанції щодо наявності ознак очевидної протиправності оскаржуваного припису.
21. Очевидна протиправність припису, серед іншого, полягає у тому, що такого способу реагування НАЗК на порушення не передбачено у разі застосування статей 26 та 67 Закону України "Про запобігання корупції", проте такі обставини не знайшли свого відображення у постанові апеляційного суду. У той же час фактично вимоги припису спрямовані на зобов`язання вчинити дії, які прямо суперечать положенням чинного законодавства, адже ні Прем`єр-міністр України, ні Кабінет Міністрів України самостійно не можуть приймати рішення про припинення трудового договору, укладеного з головою правління АТ "НАК "Нафтогаз України". У свою чергу виконання вимог припису призведе до неможливості відновити права Прем`єр-міністра України, а також інших осіб, чиї права ним порушуються.
22. На переконання позивача судом апеляційної інстанції фактично було зроблено висновки по суті справи на стадії вирішення питання про забезпечення позову, зокрема, щодо способу та порядку виконання оскаржуваного припису.
23. Касаційна скарга Кабінету Міністрів України містить такі ж підстави касаційного оскарження судового рішення що і касаційна скарга позивача.
24. Відповідач у відзиві на касаційні скарги просив відмовити у їх задоволенні.
25. У обґрунтування відзиву зазначав про дотримання апеляційним судом основоположних принципів адміністративного процесу щодо змагальності та рівності учасників перед судом та законом, дослідження усіх доказів та заслуховування думки сторін, надання їм належної оцінки.
26. Звернув увагу на те, що сам факт внесення припису не може свідчити про очевидну протиправність такого акту НАЗК. Позивач наполягав на застосуванні судом норм частини шостої статті 12 Закону України "Про запобігання корупції", проте у такому разі суд неодмінно вдався б до аналізу процедурних питань та досліджував би правомірність дій відповідача, що є завданням суду першої інстанції на стадії розгляду справи по суті позовних вимог, а не розгляду заяви про забезпечення позову.
27. Відповідач вважає що задовольняючи заяву про забезпечення позову суд першої інстанції фактично вирішив спір по суті оскільки вже сформулював і у відповідному процесуальному документі висловив свою позицію відносно заявлених позовних вимог. У той же час під час вирішення питання про забезпечення позову обґрунтованість позовних вимог не досліджується.
28. Позиція позивача про відсутність правових механізмів виконання припису Кабінетом Міністрів України і, як наслідок, висновок про протиправність такого припису з цих підстав, не відповідає дійсності.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
30. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150, 151 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі.
31. Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
32. Згідно з частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.