ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/8683/19
адміністративне провадження № К/9901/10367/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Державної аудиторської служби України Громової Валентини Олександрівни, заступника начальника відділу контролю органів влади Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Кондрашової Неллі Анатоліївни, головного державного фінансового інспектора відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Палагіної Ірини Миколаївни, Державної аудиторської служби України, треті особи: ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт", Спеціалізована антикорупційна прокуратура Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2020 року (у складі: головуючого судді Федорчука А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року (у складі колегії суддів: головуючого судді: Коротких А.Ю., суддів: Єгорової Н.М., Сорочка Є.О.),
ВСТАНОВИВ:
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
1. Національне антикорупційне бюро України 25 січня 2018 року звернулось з листом №0413-072/3395 до Державної аудиторської служби України про виділення на підставі пункту 3.1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби, органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19 жовтня 2006 року №346/2015/685/53 спеціаліста із числа співробітників Державної аудиторської служби України для проведення процесуальних дій за його участі та складання відповідного висновку (довідки) із питань, які стосуються предмету розслідування.
2. Вказаний лист був обґрунтований тим, що групою детективів Національного антикорупційного бюро України здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні №52017000000000889 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 5 статті 191 Кримінального кодексу України. У даному провадженні досліджувались обставини укладання та виконання Дочірнім підприємством Державної компанії "Укрспецекспорт" - Державним госпрозрахунковим зовнішньоторгівельним підприємством "Спецтехноекспорт" ряду договорів комісії, а також зовнішньоекономічного контракту, у зв`язку з чим виникла необхідність дослідити окремі питання фінансово-господарської діяльності ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт".
3. Державна аудиторська служба України у відповідь на вказане звернення Національного антикорупційного бюро України листом від 31 січня 2018 року №15-17/135 повідомила, що зважаючи на завантаженість, зможе виділити фахівця для перевірки питань, які належать до повноважень Державної аудиторської служби України, у третій декаді липня 2018 року за умови, що зазначені питання не перевірялися під час контрольних заходів.
4. 15 лютого 2018 року Національне антикорупційне бюро України повторно звернулось до Державної аудиторської служби України із клопотанням щодо можливості виділення спеціаліста у якомога стислі терміни, враховуючи особливу актуальність та резонансність зазначеного кримінального провадження, досудове розслідування в якому стосується законності укладення та виконання зовнішньоекономічного контракту, за яким на даний час державне підприємство продовжує здійснювати значні видатки.
5. За результатами розгляду звернення Національного антикорупційного бюро України від 15 лютого 2018 року Державна аудиторська служба України листом від 22 лютого 2018 року №15-17/187 повідомила, що участь у перевірці окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" у досудовому розслідуванні у кримінальному провадженні №52017000000000889 від 20 грудня 2017 року у другій декаді березня 2018 року візьмуть начальник контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Громова Валентина Олександрівна та головний державний фінансовий інспектор відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Буряк Яна Володимирівна.
6. Листом від 13 березня 2018 року №15-17/231 Державна аудиторська служба України проінформувала Національне антикорупційне бюро України, що у зв`язку із виробничою потребою термін початку проведення фахівцями Держаудитслужби як спеціалістами перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" у досудовому розслідуванні у кримінальному провадженні №52017000000000889 від 20 грудня 2017 року перенесено на 20 березня 2018 року.
7. 20 березня 2018 року Національне антикорупційне бюро України видало постанову про залучення спеціалістів, на підставі якої залучено у кримінальному провадженні №52017000000000889 від 20 грудня 2017 року за частиною 5 статті 191 Кримінального кодексу України у якості спеціалістів начальника відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Громову Валентину Олександрівну, заступника начальника відділу Кондрашову Неллі Анатоліївну та головного державного фінансового інспектора Палагіну Ірину Миколаївну та роз`яснено останнім їх права і обов`язки як спеціалістів згідно з нормами чинного законодавства, що підтверджується пунктом 2 даної постанови та протоколом від 20 березня 2018 року.
8. В подальшому, Національне антикорупційне бюро України листом від 30 березня 2018 року №0413/072/13291 звернулось до Державної аудиторської служби України щодо продовження з 03 квітня 2018 року строку виділення спеціалістів для дослідження окремих питань фінансово-господарської діяльності ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" з огляду на необхідність опрацювання у ході процесуальної дії значної кількості документів, у тому числі складених на іноземних мовах.
9. Листом від 03 квітня 2018 року №15-17/286 Державна аудиторська служба України погодила продовження участі начальника відділу Громової В.О., заступника начальника відділу Кондрашової Н.А. та головного державного фінансового інспектора Палагіної І.М. у перевірці в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні №52017000000000889 від 20 грудня 2017 року на 10 робочих днів з 03 квітня 2018 року.
10. В подальшому, 08 травня 2018 року за результатами участі у перевірці стану виконання умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" зазначеними особами складено відповідну довідку.
11. Не погоджуючись із проведенням з 20 березня 2018 року по 14 квітня 2018 року перевірки стану виконання умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт", ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Начальника відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Державної аудиторської служби України Громової Валентини Олександрівни (далі - відповідач-1), Заступника начальника відділу контролю органів влади Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Кондрашової Неллі Анатоліївни (далі- відповідач-2), Головного державного фінансового інспектора відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Палагіної Ірини Миколаївни (далі- відповідач-3), за участю третьої особи - ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" (далі- третя особа-1), у якому позивач просив:
визнати протиправними дії начальника відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Державної аудиторської служби України Громової Валентини Олександрівни, заступника начальника відділу контролю органів влади Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Кондрашової Неллі Анатоліївни та головного державного фінансового інспектора відділу контролю діяльності суб`єктів господарювання Департаменту взаємодії з правоохоронними органами Державної аудиторської служби України Палагіної Ірини Миколаївни, які полягають у порушенні вимог Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, у зв`язку з порушенням процедури інспектування при проведенні з 20 березня 2018 року по 14 квітня 2018 року перевірки стану виконання умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт", за результатами якої складено довідку від 08 травня 2018 року.
12. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначав, що при проведенні перевірки відповідачами допущено порушення порядку призначення та проведення перевірок, встановленого Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок № 550), порушено норми Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", а результати перевірки, оформлені у вигляді довідки від 08 травня 2018 року є незаконними, такими, що містять суперечливі твердження, не відповідають фактичним обставинам справи, є необґрунтованими та суб`єктивними, такими, що безпосередньо порушують та обмежують його права та охоронювані законом інтереси.
13. Позивач стверджував, що перевірка стану виконання умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" проведена відповідачами поза межами місцезнаходження та лише на підставі документів, наданих Національним антикорупційним бюро України, що є порушенням пункту 27 Порядку №550.
14. Також, на переконання позивача, відповідачами порушено вимоги пункту 18 Порядку №550, яким передбачено обов`язок посадових осіб органу державного фінансового контролю відбирати пояснення від працівників об`єкта контролю, причетних до виявлених порушень.
15. Крім того, як вказував позивач, при проведенні ревізії Північним офісом Державної аудиторської служби України в період з 30 грудня 2016 року по 28 березня 2017 року досліджувалось питання, аналогічне дослідженому питанню відповідачами, однак згідно висновків, що містить акт від 04 квітня 2017 року №07-30/354, порушень, вказаних в довідці від 08 травня 2018 року встановлено не було.
16. На думку позивача, хибні висновки довідки Державної аудиторської служби України від 08 травня 2018 року про допущення порушень при виконанні умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт", складеної відповідачами, породили негативні наслідки для позивача у вигляді вручення йому підозри у кримінальному провадженні та застосуванні запобіжного заходу у вигляді арешту.
17. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін. В подальшому судом першої інстанції залучено до участі у справі в якості співвідповідача Державну аудиторську службу України (далі- відповідач-4) та в якості третьої особи - Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України (далі- третя особа-2).
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
18. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2020 року закрито провадження в адміністративній справі №640/8683/19
19. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржувані позивачем дії відповідачів щодо проведення перевірки та складання за її результатами довідки не створюють безпосередньо для нього будь-яких правових наслідків, а тому ці правовідносини не породжують виникнення публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду. Суд апеляційної інстанції додатково вказував, що оскільки участь спеціаліста в рамках досудового розслідування у кримінальному провадженні регулюється вимогами статті 71 Кримінального процесуального кодексу України, то суд першої інстанції дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі №640/8683/19.
20. Суди попередніх інстанцій також зазначали, що суть спірних правовідносин у цій справі полягає у оспорюванні законності дій посадових осіб Державної аудиторської служби України з проведення за зверненням Національного антикорупційного бюро України від 25 січня 2018 року №0413-072/3395 перевірки стану виконання умов договорів комісії та зовнішньоекономічного контракту ДП ДГЗП "Спецтехноекспорт" у кримінальному провадженні від 20 грудня 2017 року №52017000000000889 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною 5 статті 191 Кримінального кодексу України, за результатами якої складено довідку від 30 травня 2018 року.
21. Суди попередніх інстанцій вказували, що залучення спеціаліста - це дискреційне право слідчого та/або прокурора, надане їм в межах кримінального провадження, яке направлене на забезпечення ефективного досудового розслідування; оскарження таких дій за чинним кримінальним процесуальним законодавством не передбачено, оскільки сам факт залучення спеціаліста не породжує жодних правових наслідків для учасників кримінального провадження та інших осіб, щодо яких проводяться відповідні процесуальні дії.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
22. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.03.2020, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
23. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю порушено його права чи свободи.
24. Касатор вважає також, що судами першої та апеляційної інстанції не враховано того факту, що Національне антикорупційне бюро України не є органом, на який розповсюджується дія Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратуру України від 19.10.2006 № 346/1025/685/53, адже НАБУ не входить до структури органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України; в в даній справі саме НАБУ звернулося до ДАСУ з листом про виділення фахівців, а не прокуратура.
25. На переконання касатора, суди попередніх інстанцій дійшли до неправильного висновку, що саме оскаржує позивач, та проігнорували той факт, що позивач не оскаржує порушення відповідачами при проведенні перевірки процесуальних норм Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, а оскаржує сам факт проведення відповідачами перевірки в якості спеціалістів, без наявності на те відповідних повноважень, без дотримання норм Закону та поза межами Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, з підстав не розповсюдження дії Порядку на орган НАБУ.