ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа №826/12663/18
адміністративні провадження №К/9901/19555/19, №К/9901/19915/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/12663/18
за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Філії "Центр транспортного сервісу "Ліски" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної аудиторської служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року, ухвалене у складі: головуючого судді Васильченко І.П., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, ухвалену у складі: головуючої судді Ганечко О.М., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
та касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Філії "Центр транспортного сервісу "Ліски" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року, ухвалену у складі: головуючої судді Ганечко О.М., суддів Коротких А.Ю., Федотова І.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі Філії "Центр транспортного сервісу "Ліски" (далі - філія ПАТ "УЗ", позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба, відповідач) з вимогою скасувати вимогу Держаудитслужби від 10 липня 2018 року №05-14/545 у частині пунктів 35, 36, 104, 105.
Позов мотивовано тим, що висновки ревізії філії ПАТ "УЗ", на підставі яких відповідач прийняв оскаржувану вимогу, є необґрунтованими.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
Держаудитслужбою було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності філії ПАТ "УЗ" та її відокремлених відділень за період з 01.06.2016 по 31.12.2017, за результатами якої складено довідку від 25.05.2018. Держаудитслужбою також було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Одеського відділення філії ПАТ "УЗ" за період з 01.06.2016 по 31.12.2017, за результатами якої складено довідку від 22.05.2018. Висновки вказаних ревізій були включені до зведено акту ревізії ПАТ "УЗ" від 04.06.2018 №05-21/4.
10 липня 2018 року Держаудитслужбою складено вимогу №05-14/545 про усунення порушень, установлених в акті ревізії від 04 червня 2018 року №05-21/4.
У пункті 35 вимоги зазначено: "На порушення частини четвертої статті 36 Закону №922 ["Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року №922-VIII], Філією "Центр транспортного сервісу "Ліски" ПАТ "УЗ" укладено з ПАТ "Дніпровагонмаш" додаткову угоду від 27.03.2017 № 2 до договору від 22.12.2016 №511-ПМ, якою збільшено ціну за одиницю товару (змінено істотні умови зазначеного договору без установлення в ньому відповідного порядку зміни цін), через що Філією "ЦТС "Ліски" сплачено коштів за вагони-платформи для великотоннажних контейнерів на 3970,43 грн більше, ніж вартість цих вагонів-платформ була згідно з додатком 1 до договору №511-ПМ до укладення додаткової угоди №2, чим заподіяно ПАТ "УЗ" в особі Філії "ЦТС "Ліски" матеріальної шкоди (збитків) на суму 3 970,43 грн".
У пункті 36 вимоги зазначено: "На порушення пункту 15 Загальних умов укладання та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 року №668, пунктів 1.1, 5.1, 6.1.1, 7.1 договору від 24.12.2014 № 12-14/189-ПР, пунктів 6.2.1, 6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, пунктів 2.2, 2.6 Вказівок щодо застосування РЕКН на будівельні роботи ДБН Д.1.1-2-99, пунктів 2.2, 2.5 ДСТУ-Н Б Д.2.3-40:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на монтаж устаткування", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 №667, статті 877 ЦК України, Одеське відділення Філії "ЦТС "Ліски" прийняло та оплатило ВКФ ТОВ "Мегаполіс" безпідставно завищену вартість виконаних робіт на об`єкті "Будівництво зернового терміналу потужністю 1000 т/добу (30000 т/міс)" на загальну суму 575,98 тис грн, чим заподіяно ПАТ "УЗ" в особі Філії "ЦТС "Ліски" матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. Указане порушення усунуто під час ревізії частково на суму 84,09 тис гривень".
У пункті 104 вимоги зазначено: "На порушення пунктів 6.2, 4.6 договорів від 07.07.2016 № 339-ПМ та № 340-ПМ Філією "ЦТС "Ліски" протягом грудня 2016 - лютого 2017 років здійснено оплату ТОВ "Скела Терциум" за нафтопродукти загальним обсягом 6 529,95 тонн на загальну суму 98 188,44 тис грн з ПДВ за відсутності документів щодо настання моменту та дати їхньої поставки, моменту переходу права власності на них, факту їхнього отримання у грудні 2016 року".
У пункті 105 вимоги зазначено: "На порушення Інструкції [про застосування Плану рахунків бухгалтерського обліку активів, капіталу, зобов`язань і господарських операцій підприємств і організацій, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 30.11.1999] №291 та Облікової політики ПАТ "УЗ", статті 4 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не відображено за даними бухгалтерського обліку Філії "ЦТС "Ліски" суми з відшкодування ТОВ "Прогрес Плюс ЛТД" вартості контейнерів і судових витрат у розмірі 727,4 тис грн".
Не погоджуючись з вказаними пунктами вимог, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2019 позов задоволено: визнано протиправними і скасовано п. 35, 36, 104 та 105 вимоги Держаудитслужби від 10.07.2018 №05-14/545.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що висновки відповідача, зазначені в оскаржуваних пунктах вимоги, є необґрунтованими та не знайшли свого документального та нормативного підтвердження в ході розгляду справи.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2019 змінено в мотивувальній частині. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.02.2019 залишено без змін. Суд апеляційної інстанції погодився з необхідністю скасування оскаржуваних пунктів вимоги від 10.07.2018 №05-14/545, проте з інших мотивів.
Так, суд апеляційної інстанції зазначив, що в цій справі не було необхідності вдаватися в оцінку обґрунтованості виявлених порушень, адже оскаржувана вимога за формою і змістом містить суттєві недоліки, що вказують на її незаконність.
За висновками суду апеляційної інстанції, вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи підконтрольному суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.
Водночас у цій справі вимога в оскаржуваній частині як індивідуально-правовий акт, який в силу закону обов`язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням зазначених вимог, адже є неконкретизованою та не визначає конкретних шляхів для усунення підконтрольною установою виявлених порушень.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної аудиторської служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року.
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу відповідач мотивує тим, що висновки ревізії, на яких ґрунтуються оскаржувані пункти вимоги від 10 липня 2018 року №05-14/545, є правильними.
Відповідач також посилається на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у справах №814/3964/15, №822/2087/17, №826/18946/14, №810/4712/14, відповідно до яких підконтрольна установа не може заявити позов про визнання протиправною та скасування вимоги, в якій зазначено про збитки та необхідність їхнього стягнення. Правильність визначення збитків перевіряє той суд, що розглядає позов органу державного фінансового контролю про їхнє примусове стягнення.
15 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга філії ПАТ "УЗ" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року.
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Позивач, зокрема, наполягає на тому, що чинне законодавство не містить положень, які б обмежували компетенцію суду в питанні оцінки обґрунтованості порушень, зазначених у вимозі органу державного фінансового контролю, прийнятій за наслідками ревізії, чи які б обмежували право підконтрольного суб`єкта на оскарження такої вимоги до суду.
Позивач також зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків про недоведеність порушень, які стали підставою для складання вимоги в оскаржуваній частині.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційні скарги передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.
Ухвалами Верховного Суду від 19.07.2019 відкрито касаційне провадження за вказаними скаргами.
У зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27 грудня 2019 року № 33), призначено повторний автоматизований розподіл справи.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Згідно з частиною другою статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до статті 8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю, зокрема, здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).
Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.