ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/23627/19
адміністративне провадження № К/9901/40181/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2021 року (суддя Мазур А.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року (суддя-доповідач Епель О.В., судді Губська Л.В., Карпушова О.В.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України, в якому, з урахуванням заяви від 03.02.2020 про уточнення позовних вимог, просила: визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора від 29.10.2019 №1285ц про звільнення її з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва, управління організації та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України; зобов`язати Офіс Генерального прокурора поновити (призначити) її на рівнозначну посаду прокурора або адміністративну посаду в Офісі Генерального прокурора; стягнути з Офісу Генерального прокурора (правонаступника Генеральної прокуратури) на її користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 31.10.2019.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 послалася на протиправність оскаржуваного наказу про її звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), оскільки станом на день звільнення ліквідації або реорганізації Генеральної прокуратури України, скорочення кількості її прокурорів не відбулося. Зміни найменування структурного підрозділу, в якому працювала позивачка, не вплинули на функції та повноваження цього підрозділу, тому не могли слугувати підставою для її звільнення. Крім того, як стверджувала позивачка, вона своєчасно звернулася до Генерального прокурора із заявою про переведення до Офісу Генерального прокурора, яка відповідала вимогам пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №113-ІХ). На думку позивачки, її звільнення проведено з порушенням гарантій, установлених статтями 40, 42 та 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), у зв`язку з відсутністю завчасного персонального попередження про наступне звільнення, ненаданням пропозицій щодо працевлаштування, неврахуванням переважного права на залишення на роботі та її тимчасовою непрацездатністю на час звільнення. Вважала також, що наказ виданий Генеральним прокурором за межами наданих повноважень, оскільки з дня набрання чинності Законом №113-ІХ він наділений повноваженнями щодо звільнення прокурорів Офісу Генерального прокурора, а не прокурорів Генеральної прокуратури України. Зазначила, що протиправне звільнення призвело до порушення її права на працю, звуження змісту та обсягу її існуючих прав і свобод, зумовило втручання в її приватне та сімейне життя.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 січня 2021 року змінено назву відповідача з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора.
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2021 року, залишеним без змін, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2021 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 29.10.2019 №1285ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва, управління організації та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва, управління організації та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Офісу Генерального прокурора з 31.10.2019. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 669939,24 грн.
5. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що положення пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX підлягають застосуванню у взаємозв`язку з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, тому звільнення прокурора з підстави неподання ним заяви про переведення та згоду на проходження атестації допускається лише в разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Жодної із вказаних у пункті 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII обставин на час звільнення позивачки суди не встановили. Крім того, за висновком судів попередніх інстанцій, заява ОСОБА_1 про переведення до Офісу Генерального прокурора за своїм змістом відповідала вимогам Закону №113-IX, тому відповідач безпідставно визнав її неподаною з відповідними правовими наслідками. З огляду на викладене суди дійшли висновку про незаконність звільнення позивачки та наявність підстав для поновлення її на однойменній посаді в Офісі Генерального прокурора, враховуючи перейменування Генеральної прокуратури України, без зміни ідентифікаційного коду.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
6. У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
7. За доводами відповідача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, висновки судів попередніх інстанцій у цій справі щодо відповідності заяви позивачки про переведення вимогам закону та щодо необхідності факту реорганізації чи ліквідації органу прокуратури або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури для звільнення прокурора під час процедури його атестації зроблені з неправильним застосуванням пунктів 10, 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII та не відповідають висновкам щодо застосування зазначених норм у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у справах №160/6204/20, №200/5038/20-а, №160/6596/20, №140/3790/19 і №280/4314/20. Висновок судів попередніх інстанцій про поновлення позивачки на рівнозначній посаді в Офісі Генерального прокурора відповідач уважає таким, що порушує приписи статті 235 КЗпП України та суперечить висновкам Верховного Суду, сформованим у справах №826/5596/17 та №811/952/15.
8. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, стверджуючи про їхню законність і обґрунтованість. Позивачка, зокрема, звертає увагу на відповідність наданої судами попередніх інстанцій оцінки поданої нею заяви про переведення висновку Верховного Суду, викладеному за аналогічних обставин у справі №200/13482/19-а.
9. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить з такого.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
10. З 2000 року ОСОБА_1 проходила службу в органах прокуратури, з 14.08.2019 - на посаді прокурора другого відділу процесуального керівництва, управління організації та процесуального керівництва у кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативним підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях Генеральної прокуратури України.
11. На виконання пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX позивачка 11.10.2019 двічі подала Генеральному прокурору заяву про переведення її на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора.
12. Наказом Генерального прокурора від 29.10.2019 №1285ц ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII з 30.10.2019. У преамбулі цього наказу зроблено посилання, зокрема, на підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
13. Листом від 06.11.2019 №11/1/1-2494 вих.10 Генеральна прокуратура України повідомила ОСОБА_1 що її заяви від 11.10.2019 про переведення на посаду до Офісу Генерального прокурора (зареєстровані 15.10.2019 за №213744-19 і 17.10.2019 за №216279-19) подані за невстановленою законодавством формою та змістом, що свідчить про відсутність підстав для проведення атестації та переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, у зв`язку з чим Генеральним прокурором прийнято рішення про її звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
V. Позиція Верховного Суду
14. За приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України. На стадії касаційного розгляду спірним є питання правомірності звільнення позивачки з посади прокурора в Генеральній прокуратурі України у зв`язку з поданням заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію за невстановленою формою, а також похідне від його вирішення питання визначення органу прокуратури і посади, на якій позивачка підлягає поновленню.
16. Згідно з частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
17. Законом, який установлює правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, а також систему прокуратури України. є Закон №1697-VII.
18. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону №1697-VII прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
19. Загальні умови звільнення прокурора з посади закріплені у статті 51 Закону №1697-VII, якою, зокрема, встановлено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої).
20. З 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон №113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
21. Пунктом 6 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
22. Пунктом 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
23. Згідно з пунктом 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
24. Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.