ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року
м. Київ
справа №640/10978/19
провадження № К/990/22874/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №640/10978/19
за позовом Приватного акціонерного товариства "Міжнародні авіалінії України" до Кабінету Міністрів України, за участі третьої особи: Державна авіаційна служби України, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва, ухвалене 22 жовтня 2021 року у складі головуючого судді - Клименчук Н.М., суддів: Костенко Д. А., Мамедова Ю.Т., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду, прийняту 29 червня 2022 року у складі колегії суддів: головуючої - Губської Л. В., суддів: Епель О. В., Карпушової О. В.,
І. Суть спору
1. У червні 2019 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі - ПАТ "Авіакомпанія "МАУ", позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, за участі третьої особи: Державна авіаційна служби України, і якому просило:
1.1. визнати протиправними та нечинними з моменту прийняття п. 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101) та п.п. 25 і 26 Додатку до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).
1.2. зобов`язати Кабінет Міністрів України опублікувати оголошення про оскарження Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101) в окремій його частині, у виданні, в якому цей акт був офіційно оприлюднений.
2. В обґрунтування позову зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення № 819).
2.1. Вказує, що 21 листопада 2018 року на засіданні Кабінету Міністрів України прийнято постанову № 1101 "Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях" (далі - Положення № 1101).
2.2. Наведеним нормативно-правовим актом Положення № 819 викладено в новій редакції.
2.3. Позивач стверджує, що Положення № 1101 опубліковано в газеті "Урядовий кур`єр" від 21 грудня 2018 року № 242 та, відповідно, з цієї дати набрало чинності.
2.4. Однак пункт 11 Положення № 1101 та підпункти 25 і 26 додатку до Положення № 1101, на думку позивача, не відповідають актам вищої юридичної сили та прийнятті з порушенням Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №1160-IV) Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент), чим порушують права та законні інтереси позивача як суб`єкта авіаційної діяльності.
2.5. Вважаючи пункт 11 Положення № 1101 та підпункти 25 і 26 додатку до Положення № 1101 незаконними, оскільки у КМУ відсутні повноваження щодо встановлення ставок, строків, порядку нарахування та сплати Державних зборів, а також визначення платників Державних зборів, ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" звернулось до суду з вимогою про їх скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" є суб`єктом надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом (ліцензія № 505921 серії АГ від 27 червня 2012 року).
4. Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
5. 21 листопада 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1101 "Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях", якою п. 11 Положення № 819 викладено в наступній редакції:
"Розрахунок державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, проводиться щомісяця на підставі інформації про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Інформацію про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, експлуатант аеропорту подає Державіаслужбі щомісяця до 20 числа наступного періоду. Така інформація повинна містити найменування авіаперевізника, вид повітряних перевезень (регулярні або нерегулярні, повітряні перевезення у межах України або міжнародні повітряні перевезення з України), період (місяць та рік), за який подається інформація. Інформація подається окремо щодо регулярних та нерегулярних перевезень.
Для виявлення та усунення можливих неточностей та помилок у такій інформації авіаперевізник у разі потреби повинен провести з експлуатантами аеропортів до 10 числа місяця, що настає за звітним, звірку щодо кількості пасажирів, які відлетіли з аеропорту, та кількості тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Датою оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є дата робочого дня, що настає за датою надходження до Державіаслужби від усіх експлуатантів аеропортів звіту про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України.
Інформація про пасажирів, які відлетіли з аеропорту України, та про кількість тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту України, яку експлуатант аеропорту не подав Державіаслужбі в установлений строк, включається до розрахунку в наступному місяці. У даному випадку для розрахунку державних зборів застосовується офіційний курс валют, установлений Національним банком на день оформлення рахунка-фактури за попередній місяць.
Платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення.
Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених п.п. 25 та 26 додатка, надсилається платнику факсимільним зв`язком або електронною поштою в день оформлення, а протягом двох робочих днів - поштою (рекомендованим листом).
Державні збори згідно з рахунком-фактурою на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, сплачуються протягом 30 днів з дати його оформлення.
Державні збори, не сплачені протягом 30 днів з дати оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених пунктами 25 та 26 додатка, вважаються простроченою заборгованістю перед Фондом".
6. Також Постановою Кабінету Міністрів України № 1101 в п.п. 25 та 26 додатку до Положення № 819 встановлено державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
7. Не погоджуючись із внесеними змінами постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101 до постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 22 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, адміністративний позов задовольнив повністю.
8.1. Визнав протиправним та нечинним з моменту прийняття пункт 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).
8.2. Визнав протиправними та нечинними з моменту прийняття пункти 25 і 26 Додатку до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101).
8.3. Вирішив питання щодо розподілу судових витрат.
9. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що державні збори, зокрема, за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, у тому числі елементи правового механізму регулювання таких зборів, як-то розмір та порядок сплати, мають бути передбачені виключно законом. Делегування парламентом функції із встановлення державних зборів іншим органам державної влади суперечить Конституції України. Отже, встановлення відповідних зборів постановою КМУ як підзаконним нормативно-правовим актом суперечить Конституції України та унеможливлює застосування такого акта для нарахування та стягнення відповідного збору.
9.1. Також, суд відзначив, що для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію від 07 грудня 1944 року, частина друга статті 15 якої передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб або майна.
10. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
11. Представник Кабінету Міністрів України подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
12. В обґрунтування касаційної скарги представник КМУ посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування положень статті 55 Конституції України в поєднанні зі статтею 264 КАС України у взаємозв`язку з частиною дев`ятою статті 12 Повітряного кодексу України, статтями 9, 29 Бюджетного кодекс України та статтею 3 Податкового кодексу України у спірних правовідносинах.
12.1. Представник Кабінету Міністрів України вказує на порушенням судами частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Натомість суди визнали незаконним та нечинним пункт 11 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях та пункти 25 і 26 Додатку до цього Положення з моменту їх прийняття.
12.1. Наголошує на неправильному тлумаченні судами приписів Повітряного кодексу України, Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, Закону України "Про Кабінет Міністрів України", а також Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та Закону України "Про міжнародні договори".
13. Представник Державної авіаційної служби України надав пояснення на касаційну скаргу, в яких вимоги касаційної скарги підтримав, просив скаргу задовольнити, скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 жовтня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, та ухвалити у справі нове рішення яким у задоволенні позову відмовити повністю.
14. Позивач своїм правом подати до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу в письмовій формі відповідно до статті 338 КАС України не скористався і відзив не подав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Частиною першою статті 341 КАС України обумовлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.