ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 140/5824/21
адміністративне провадження № К/990/9165/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №140/5824/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 01.11.2021 (ухвалене у складі головуючого судді Валюха В.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022 (ухвалена у складі: головуючого судді Довгополова О.М., суддів: Гудима Л.Я., Святецького В.В.),
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Товариство з обмеженою відповідальністю "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" (далі - ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ", позивач) звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), в якому позивач просив визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП "Про накладення штрафу на ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу від 09.12.2020 № 2404.
В обґрунтування заявлених позовних вимог ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" зазначив, що не погоджується із оскаржуваною постановою НКРЕКП від 09.12.2020 №2404, оскільки висновки акту перевірки не відповідають фактичним обставинам, ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" у своїй діяльності дотримується вимог нормативно-правових актів, якими передбачено, що замовники послуг транспортування відповідають за збалансованість своїх портфоліо балансування протягом періоду балансування для мінімізації потреб оператора ГТС у вчиненні дій з регулювання небалансів. ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" врегульовані щодобові небаланси шляхом оформлення ТОВ "Оператор ГТС України" та направлення одностороннього акту врегулювання щодобових небалансів товариства за газовий місяць червень 2020 року, які своєчасно, належно та в повному обсязі сплачені. Крім того, умови Типового договору не можуть порушуватися, оскільки у ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" виникають зобов`язання як Ліцензіата та сторони лише за договором транспортування, укладеного між позивачем та ТОВ "Оператор ГТС України" від 12.12.2019 №1910000125, а не Типовим договором.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду 01.11.2021, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022, у задоволенні позову ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ`відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з недоведеності порушень щодо призначення та проведення перевірки, позаяк така перевірка обґрунтовано була призначена на підставі пункту 2 частини сьомої статті 19 Закону № 1540-VIII, у зв`язку із надходженням на адресу НКРЕКП звернення ТОВ "Оператор ГТС України" від 03.09.2020, у якому повідомлялося про невиконання постачальниками зі спеціальними обов`язками (в т. ч. позивачем) вимог пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС, пункту 2.1 Ліцензійних умов, що відповідно до статті 59 Закону № 329-VIII є правопорушенням на ринку природного газу. Суди також дійшли висновку, що оплата ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" щодобових небалансів ТОВ "Оператор ГТС України" не спростовує виявлене перевіркою допущене позивачем порушення в частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування та не звільняє його від встановленої законодавством відповідальності за правопорушення на ринку природного газу у вигляді порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01.11.2021 та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.02.2022, позивач оскаржив її у касаційному порядку. У касаційній скарзі, заявник просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ".
У касаційній скарзі заявник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах положення статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статті 59 Закону України "Про ринок природного газу", пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, у зв`язку з чим, на думку позивача, суди дійшли невірних висновків про те, що відповідачем правомірно винесено постанову від 23.12.2020 "Про накладення штрафу на ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, а позивачем не доведено її протиправності.
Крім того, заявник наголошує на тому, що ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" врегульовані щодобові небаланси шляхом оформлення ТОВ "Оператор ГТС України" та направлення одностороннього акту врегулювання щодобових небалансів товариства за газовий місяць серпень 2020 року, які своєчасно, належно та в повному обсязі сплачені, проте дану обставину суди попередніх інстанцій залишили поза увагою, на думку заявника. Позивач зазначає, що імперативна норма частини 5 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" передбачає під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, у дослідженні та врахуванні НКРЕКП серйозності і тривалості правопорушення, наслідків правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючих та обтяжуючих обставин.
Підставою касаційного оскарження зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та мотивує цю підставу відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме - щодо питання суперечності застосування положень законодавства про відповідальність замовника послуг транспортування природного газу у вигляді плати за небаланс (у випадку небалансу портфоліо балансування), встановлених Кодексом ГТС та Типовим договором транспортування природного газу, вимогам статті 59 Закону України "Про ринок природного газу".
Від НКРЕКП надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ", в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, оскільки суди дійшли правильних висновків про те, що НКРЕКП під час проведення перевірки та прийняття спірної постанови діяла у межах повноважень та відповідно до законодавства; просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 18.04.2022 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 03.09.2020 на адресу НКРЕКП надійшло звернення ТОВ "Оператор ГТС України" від 03.09.2020, у якому повідомлялося про невиконання постачальниками зі спеціальними обов`язками вимог пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС, пункту 2.1 Ліцензійних умов, що відповідно до статті 59 Закону України Про ринок природного газу від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII) є правопорушенням на ринку природного газу. Так, зокрема, з 01.01.2020 по 21.08.2020 замовники послуг транспортування - постачальники із спеціальними обов`язками допустили значний обсяг негативного добового небалансу шляхом надання незбалансованих номінацій/реномінацій (коли планові обсяги подачі природного газу до ГТС відрізняються від планових обсягів відборів природного газу ГТС) та невжиття заходів щодо вчасного збалансування своїх портфоліо балансування, інформація за 01.08.2020-21.08.2020 по подачам та відборам природного газу постачальниками зі спеціальними обов`язками додано до листа, серед яких зазначено ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ". При цьому, зміст вказаної інформації свідчить про те, що у більшої половини вказаних замовників послуг транспортування природного газу планові обсяги подачі природного газу були значно меншими від обсягів відбору природного газу, і зазначені постачальники природного газу зі спеціальними обов`язками своєчасно не вчинили належних та необхідних заходів для недопущення виникнення таких небалансів у вказаний період 2020 року, що суперечить Кодексу ГТС. За таких умов, надання послуг транспортування природного газу у вказаний період з 01.08.2020 по 21.08.2020 призвело до створення фізичного перевантаження ГТС, оскільки відбувався забір з ГТС природного газу оператора ГТС, а не газу, поданого постачальниками зі спеціальними обов`язками, чи газу, який перебуває у їх власності чи розпорядженні.
Постановою НКРЕКП від 13.10.2020 № 1896 "Про проведення позапланових виїзних перевірок дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу суб`єктами господарювання" призначено позапланові виїзні перевірки дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цих заходів, суб`єктами господарювання, згідно з переліком, до якого включено ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ", відповідно до цієї постанови НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 29.10.2020 № 508.
В період з 06.11.2020 по 19.11.2020 проведена виїзна перевірка дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ", за результатами якої складено акт від 19.11.2020 № 449.
Перевіркою, зокрема, встановлено, що ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" здійснює діяльність з постачання природного газу на підставі ліцензії, виданої відповідно до постанови НКРЕКП від 11.05.2017 № 633, протягом періоду з 01.01.2020 по 21.08.2020 відповідно до Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 № 867 (зі змінами; далі - Положення № 867), на позивача покладено спеціальні обов`язки щодо постачання природного газу побутовим споживачам та релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності).
Між ТОВ "Оператор ГТС України" і ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" укладено договір транспортування природного газу від 12.12.2019 № 1910000125 із додатковою угодою № 1 від 04.05.2020, який відповідає Типовому договору.
ТОВ Оператор ГТС України 31.08.2020 склав односторонній акт врегулювання щодобових небалансів за газовий місяць серпень 2020 року від 31.08.2020 № 08-2020-1910000125, відповідно до якого розмір плати за добовий небаланс природного газу за газовий місяць, що підлягає сплаті замовником, а саме ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" (розмір визначається як різниця між загальною вартістю щодобових негативних небалансів протягом звітного газового місяця та загальною вартістю щодобових позитивних небалансів протягом звітного газового місяця), що складає 18916,66 тис. грн. Позивачем здійснено оплату 21.09.2020 за добовий небаланс природного газу за серпень 2020 року на суму 17116,66 тис. грн, згідно із платіжним дорученням від 21.09.2020 № 764, та направлено лист від 17.09.2020 № 43702-Сл-1277-0920 з проханням зарахувати частину переплати в сумі 1110,25 тис. грн та в сумі 689,75 тис. грн по договору транспортування природного газу від 12.12.2019 № 1910000125 в оплату за добовий небаланс за серпень 2020 року.
ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" надані акт звірки розрахунків за період з 01.08.2020 по 30.09.2020 по договору транспортування природного газу, укладеного між ТОВ "Оператор ГТС України" та позивачем від 12.12.2019 № 1910000125, відповідно до якого станом на 30.09.2020 сальдо на користь ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" складало 839,27 тис. грн.
Перевіркою встановлено порушення ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, зокрема, вимог пункту 1 глави XIV Кодексу ГТС та положень пункту 4.1 Типового договору в частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування.
Постановою НКРЕКП "Про накладення штрафу на ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу" від 09.12.2020 № 2404 накладено штраф у розмірі 102000,00 грн на ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ" за порушення вимог законодавства та пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов у частині здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме вимог пункту 1 глави XIV Кодексу ГТС, та положень пункту 4.1 Типового договору в частині вчасного збалансування свого портфоліо балансування.
Не погоджуючись з постановою НКРЕКП, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частин першої-третьої статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" НКРЕКП (далі також - Регулятор) є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Особливості спеціального статусу Регулятора обумовлюються його завданнями і повноваженнями та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливостях організації та порядку діяльності Регулятора, в особливому порядку призначення членів Регулятора та припинення ними повноважень, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Регулятора та гарантії незалежності в прийнятті ним рішень у межах повноважень, визначених законом, встановленні умов оплати праці членів та працівників Регулятора.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно з частиною першою статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Відповідно до частини другої цієї ж статті Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Пунктами 11 та 12 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" передбачено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.
Відповідно до статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор у 30-денний строк з дня складення акта перевірки розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних; у разі виявлення порушень у діях таких суб`єктів, застосовувати до них за результатом проведених перевірок санкції, у тому числі штрафні, виключний перелік яких визначений статтею 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", а також здійснювати інші заходи державного регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14.03.2019 у справі № 826/3880/18, від 28.09.2020 у справі № 812/225/17, від 21.04.2021 у справі № 480/2675/20, від 26.05.2021 у справі № 824/266/20-а, від 08.07.2021 у справі № 160/1598/20, від 28.07.2021 у справах № 380/744/20 та № 280/160/20, від 13.08.2021 у справі № 280/62/20 та від 20.05.2022 у справі № 340/370/21.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено матеріалами справи, що НКРЕКП надійшло звернення ТОВ "Оператор ГТС України" від 03.09.2020, у якому повідомлялося про невиконання постачальниками зі спеціальними обов`язками (в т. ч. позивачем) вимог пункту 1 глави 1 розділу XIV Кодексу ГТС, пункту 2.1 Ліцензійних умов, що відповідно до статті 59 Закону № 329-VIII є правопорушенням на ринку природного газу.
Частиною 7 статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок; 5) перевірка достовірності наданих Регулятору даних у звітності або в інших документах.
Згідно з частиною 5 статті 19 Закону №1540-VIII, за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом. Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятор.
За наслідком розгляду звернення ТОВ "Оператор газотранспортної системи України", відповідачем прийнято постанову від 13.10.2020 № 1896 "Про проведення позапланових виїзних перевірок дотримання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу суб`єктами господарювання", в якому наведено перелік суб`єктів господарювання щодо яких і проводяться позапланові виїзні перевірки. Зазначеним переліком передбачено також і проведення перевірки ТОВ "Оператор газотранспортної системи України".
Виходячи з викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідно до положень Закону №1540-VIII, на підставі постанови НКРЕКП №1896 від 13.10.2020 та посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки, сектором НКРЕКП правомірно та за наявності обґрунтованих підстав проведено позапланову виїзну перевірку ТОВ "ВОЛИНЬГАЗ ЗБУТ", за результатами якої складено акт № 449 від 19.11.2020.