ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/17424/19
адміністративне провадження № К/9901/37614/21, К/9901/37842/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційні скарги Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) та Державної служби з питань праці (далі - Держпраці) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року (прийняте у складі: головуючого судді Аверкової В.В., суддів: Бояринцевої М.А., Шевченко Н.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бужак Н.П., суддів: Костюк Л.О., Кобаля М.І.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Єдина служба правової допомоги", Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" до КМУ, треті особи: Держпраці, Міністерство соціальної політики України, Державна регуляторна служба України (далі - Регуляторна служба), про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ТОВ "Єдина служба правової допомоги" та ФОП ОСОБА_1 звернулися до суду з адміністративним позовом, у якому просили визнання протиправною та нечинною постанову КМУ від 21 серпня 2019 року № 823"Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю".
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 грудня 2019 року об`єднано в одне провадження справу № 640/17424/19 за позовом ТОВ "Єдина служба правової допомоги", ФОП ОСОБА_1 до КМУ, треті особи: Держпраці, Міністерство соціальної політики України, про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823 та справу № 640/18199/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп" до КМУ, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ від 21 серпня 2019 року № 823. Об`єднаним справам присвоєно № 640/17424/19.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 "Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю".
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що проект постанови Кабінету Міністрів України щодо питання реалізації статті 259 Кодексу України законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", не міг бути розглянутий та схвалений Урядом за відсутності погодження Державної регуляторної служби України, відсутність якого обумовлена прийняттям Державною регуляторною службою України рішення про відмову в його погодженні. Крім того, при прийнятті Спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності. Так, проект Спірної постанови не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2019 рік, що є порушенням норм статей 5, 7,19 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV).
Отже, відповідачем суттєво порушено порядок підготовки та ухвалення постанови від 21 серпня 2019 року № 823 "Про деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю", що безумовно має своїм наслідком визнання оскаржуваної постанови нечинною. Також суд вважає за необхідне наголосити, що оскаржувана постанова за своєю суттю суперечить вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
19 та 20 жовтня 2021 року Держпраці та КМУ звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просять скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
На обґрунтування касаційної скарги Держпраці, зокрема зазначила, що Законом № 1160-IV та іншими законодавчими актами не передбачено подання на розгляд КМУ рішення Регуляторної служби про погодження або відмову у погодженні проекту регуляторного акта.
Судами попередніх інстанцій не взято до уваги той факт, що при прийнятті регуляторних актів України, в порядку передбаченому статтею 24 Закону № 1160-IV, КМУ, як вищий орган в системі органів державної виконавчої влади, наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта та прийняття такого акта і не обмежений доводами Регуляторної служби щодо неможливості прийняття такого акта.
Посилається на те, що статтею 25 Закону № 1160-IV передбачено наслідки виявлення обставин, за яких регуляторний акт не може бути прийнято, уже після його прийняття. Зокрема, в такому разі підлягає скасуванню лише рішення про державну реєстрацію регуляторного акта, а не сам акт, який не стосується актів Уряду, та не підлягає державній реєстрації в органах юстиції.
Суди не застосували правовий висновок Верховного Суду у постанові від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а, згідно з яким саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Межею, що розрізняє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Зазначає, що спеціальними вимогами статті 24 Закону № 1160-IV чітко визначено, що під час розгляду на засіданні КМУ проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд Уряду, такий акт розглядається членами КМУ виключно на основі експертного висновку (за формою згідно з додатком 8 до § 53 Регламенту), а не рішення Регуляторної служби щодо такого акта.
Посилається на те, що Регуляторна служба не уповноважена проводити правову експертизу проектів нормативно-правових актів, складовою якої є оцінка проекту акта на його відповідність актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.
Спірна постанова відповідає нормам Конвенцій Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі; № 129 1969 року про інспекцію праці у сільському господарстві (далі - конвенції МОП №№ 81 та 129). Розмежування державного нагляду (контролю) у сфері господарських відносин та контролю за додержанням законодавства, що регулює трудові відносини.
Крім того посилається на те, що відсутнє порушене право у позивачів.
Отже, на думку скаржника суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а.
КМУ у своїй касаційній скарзі посилається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Посилається на те, що судами попередніх інстанцій здійснено неправильне тлумачення норми статей 24, 25, 27 Закону № 1160. Обґрунтовує доводами аналогічними викладеним у скарзі Держпраці.
Також зазначає, що на виконання частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) було прийнято Спірну постанову, якою, зокрема затверджені Порядок здійснення контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю. Тобто повноваження КМУ затверджувати порядок державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю визначено на законодавчому рівні.
Посилається на те, що суди застосували частину третю статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка не підлягає застосуванню.
Йдеться у скарзі й про те, що Спірна постанова взагалі не поширює свою дію та жодним чином не впливає на позивачів, адже суб`єктом даного Порядку є Держпраці та її територіальні органи.
У відзиві на касаційні скарги ТОВ "Бізнес Лігал Сервіс Груп" просить залишити їх без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколів автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 та 20 жовтня 2021 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалами від 25 та 27 жовтня 2021 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю.
Вказаний Порядок визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування), з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1985-IV, Конвенцією Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованою Законом України від 8 вересня 2004 р. N 1986-IV, та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон).
Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю, крім заходів з питань виявлення неоформлених трудових відносин, здійснюються відповідно до вимог Закону та з урахуванням пунктів 2-4 цього Порядку.
30 серпня 2019 року постанова Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 набрала чинності, опублікована у газеті "Урядовий кур`єр", 2019, 08, 30.08.2019 N 165, Офіційний вісник України, 2019, N 70 (13.09.2019), ст. 2468.
Вважаючи вказану постанову незаконною та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, позивачі звернулися до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частин першої - третьої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Закон № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.
Відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Статтею 8 даного Закону визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту.
За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Таким чином, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Суди першої та апеляційної інстанції правильно зазначили, що вказана правова позиція узгоджується з висновками викладеними Верховним Судом у постанові від 16 червня 2020 року у справі № 640/20692/18 та у постанові від 17 червня 2020 рок у справі № 640/20691/18.
Статтею 19 Закону № 1160-IV визначено особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів.
Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону.
Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів.
Відповідно до статті 20 вказаного Закону, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.
За рішенням Кабінету Міністрів України: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України.
У разі оприлюднення проекту регуляторного акта за рішенням Кабінету Міністрів України функцію розробника цього проекту виконує орган виконавчої влади, який вніс на розгляд відповідний проект, якщо інше не встановлено у рішенні Кабінету Міністрів України про оприлюднення цього проекту.
Відповідно до статті 20 проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.
Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту уповноваженим органом.
Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.
Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.
Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.
У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник цього проекту може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу.
Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.
Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.
Згідно зі статтею 24 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію.