ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/6452/19
адміністративне провадження № К/990/1650/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М.,
при секретарі судового засідання Лупу Ю.Д.,
за участю:
представника відповідача Візора Р.Я.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №640/6452/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Керамет-Україна"
до Головного управління Держпраці у Київській області
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Київській області
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Черпіцької Л.Т., суддів Пилипенко О.Є., Собківа Я.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Керамет-Україна" (далі - ТОВ "Керамет-Україна", позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпраці у Київській області (далі також - відповідач, скаржник), у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718 про накладення на позивача штрафу у розмірі 4 914 360 гривень.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року, позов задоволено повністю.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно із наданого відповідачем листа від 5 грудня 2018 року №43/21/18/17709 про виклик позивача на розгляд справи та копії повідомлення про повернення рекомендованої кореспонденції "інші причини, що не дали змоги виконати", позивач не був повідомлений про розгляд справи про накладення штрафу, як це передбачено пунктом 6 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509 (далі - Порядок № 509), у зв`язку з чим позивача було позбавлено можливості подавати відповідні пояснення та докази з приводу виявлених порушень, а відтак відповідачем протиправно винесено оскаржену постанову.
4. З огляду на вищезазначене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що неповідомлення повідомлення позивача про розгляд справи про накладення штрафу та недотримання відповідачем процедури накладення на позивача штрафу за порушення законодавства про працю, є підставою для скасування спірної постанови від 11 грудня 2018 року №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
6. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі відповідач вказує, що в оскаржуваних судових рішеннях суди дійшли невірних висновків про задоволення позову ТОВ "Керамет-Україна", у зв`язку з тим, що неправильно застосували положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V) та Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295).
7. Як підставу касаційного оскарження судових рішень у справі № 640/6452/19 скаржник зазначає те, що висновки суду апеляційної інстанції суперечать правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 127/21595/16-ц, від 26 вересня 2018 року у справі № 822/723/17 та від 4 липня 2018 року у справі № 820/1432/17 щодо ознак трудових та цивільно-правових відносин.
8. Зокрема скаржник вказує на те, що у постанові від 26 вересня 2018 року у справі № 822/723/17 Суд зазначив, що предметом трудового договору є власне праця працівника в процесі виробництва, тоді як предметом договору цивільно-правового характеру є виконання його стороною певного визначеного обсягу робіт.
9. Також Головне управління Держпраці у Київській області наголошує на тому, що суди попередніх інстанцій не врахували висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 20 липня 2018 року у справі № 809/1198/17 та від 13 червня 2018 року у справі № 820/6755/16, про те, що надсилання акта та постанови про накладення штрафу рекомендованим листом з повідомленням про вручення за місцезнаходженням установи є належним виконанням обов`язків суб`єкта накладення штрафу щодо інформування. При цьому відносини між оператором поштового зв`язку, який доставляє лист, та адресатом (позивачем), перебувають поза контролем відправника (відповідача).
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до суду 12 січня 2022 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 5 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №640/6452/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 11 липня 2022 року справу №640/6452/19 призначено до розгляду у судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів. При цьому зазначеною ухвалою визнано обов`язковою явку представника Головного управління Держпраці у Київській області.
13. У судовому засіданні 1 листопада 2022 року представник відповідача надав усні пояснення, підтримав доводи, викладені у касаційній скарзі, та просив касаційну скаргу задовольнити повністю, оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову у справі №640/6452/19.
14. У судове засідання, призначене на 1 листопада 2022 року, представник позивача не з`явився. Водночас 31 жовтня 2022 року до суду надійшло клопотання від ТОВ "Керамет-Україна", у якому зазначається, що через інтенсивні ракетні обстріли території України збройними силами рф представник позивача не може прибути у судове засідання. Також у вказаному клопотанні позивач просить залишити касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Позиція інших учасників справи
15. 3 серпня 2022 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Київській області, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
16. У відзиві, зокрема, зазначається, що відповідач не запрошував позивача на розгляд справи щодо накладення на нього штрафу у розмірі 4 914 360 гривень та не надсилав позивачу акт інспекційного відвідування, що призвело до повного нехтування правами позивача як об`єкта інспекційного відвідування. Посилання відповідача на поштовий чек в матеріалах справи, який нібито підтверджує надсилання позивачеві акта інспекційного відвідування, є необґрунтованим та спростовується іншими матеріалами справи.
17. Також позивач зазначає, що інспектор Ларіна Т.А., яка була призначена відповідачем для проведення інспекційного відвідування, жодного разу не прибувала за юридичною адресою позивача, не здійснила опитування осіб, з якими у позивача були укладені цивільно-правові договори. Через невідповідне ставлення до своїх посадових обов`язків та проведення інспекційного відвідування без фактичного відвідування позивача, відповідачем на підставі припущень необґрунтовано був зроблений висновок про наявність у діях позивача порушень законодавства про працю.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
18. Судами попередніх інстанцій установлено, що ТОВ "Керамет-Україна" зареєстроване як юридичної особи 12 травня 2017 року; вид діяльності: відновлення відсортованих відходів (основний).
19. На підставі наказу від 26 жовтня 2018 року №3987 "Про проведення інспекційного відвідування "Керамет-Україна"", направлення на проведення інспекційного відвідування від 8 листопада 2018 року №1537 Головним управлінням Держпраці у Київській області проведено інспекційне відвідування ТОВ "Керамет-Україна" з 26 листопада 2018 року по 27 листопада 2018 року за адресою: 03131, м. Київ, вул. Любомирська, 3А, про що складено акт від 27 листопада 2018 року за №КВ1537/58/АВ інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю.
20. Згідно з висновками акта інспекційного відвідування виявлено порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України - працівника допущено до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення Державної фіскальної служби про прийняття працівника на роботу.
21. Так, під час інспекційного відвідування відповідачем встановлено, що відповідно до штатного розпису з 1 червня 2018 року штатна чисельність працівників становить 8,5 од. Відповідно до пояснення за підписом головного бухгалтера Дергачова Є.В. у жовтні 2018 року штатна чисельність працюючих складала 54 особи, з них працюючих за договорами цивільно-правового характеру - 47 осіб. ТОВ "Керамет-Україна" було надано договори підряду, укладені з громадянами у кількості 44 особи згідно з переліком, терміном дії 1 місяць. Разом з тим, ТОВ "Керамет-Україна" надано розрахункові відомості за вересень, серпень та жовтень 2018 року, в яких зазначені всі ці прізвища, що свідчить про системність підходу в укладенні договорів підряду. В платіжних дорученнях за вересень, серпень та жовтень 2018 року в призначенні платежу зазначено - виплата заробітної плати.
22. 11 грудня 2018 року Головним управлінням Держпраці у Київській області винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №КВ 1537/58/АВ/ТД/ФС-718, згідно з якою на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП України на ТОВ "Керамет-Україна" накладено штраф у розмірі 4 914 360 гривень.
23. Вважаючи зазначене рішення протиправним, позивач звернувся з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 липня 2021 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково прийнятні з огляду на таке.
29. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
31. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
32. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом №877-V.
33. Статтею 1 Закону №877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
34. Відповідно до статті 2 Закону №877-V його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
35. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
36. Згідно з пунктом 4 Положення №96 Державна служба України з питань праці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
37. Постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці у Київській області.
38. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
39. На момент виникнення спірних правовідносин процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) урегульовував Порядок № 295.
40. Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці:
Держпраці та її територіальних органів;
виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).
41. Згідно з пунктом 3 Порядку № 295 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
42. Підстави для проведення інспекційного відвідування визначені пунктом 5 Порядку №295, зокрема абзацом 4 визначено, що інспекційні відвідування проводяться за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю.
43. Крім того, як передбачено пунктами 19-22 Порядку № 295, за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.
Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
Якщо об`єкт відвідування не погоджується з викладеною в акті інформацією, акт підписується із зауваженнями, які є його невід`ємною частиною.
Зауваження можуть бути подані об`єктом відвідування не пізніше трьох робочих днів з дати підписання акта. Письмова вмотивована відповідь на зауваження надається інспектором праці не пізніше ніж через три робочих дні з дати їх надходження.
Матеріали, зафіксовані засобами аудіо-, фото- та відеотехніки в ході інспекційних відвідувань, долучаються до акта у паперовому або електронному вигляді на дисках для лазерних систем зчитування, на яких проставляється номер акта. Про долучення таких матеріалів робиться відмітка в акті.
44. Відповідно до пунктів 23-26 Порядку № 295 припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
Припис вноситься об`єкту відвідування не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після підписання акта (відмови від підписання), а в разі наявності зауважень - наступного дня після їх розгляду.
У приписі зазначається строк для усунення виявлених порушень. У разі встановлення строку виконання припису більше ніж три місяці у приписі визначається графік та заплановані заходи усунення виявлених порушень з відповідним інформуванням інспектора праці згідно з визначеною у приписі періодичністю.
Припис складається у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, який проводив інспекційне відвідування або невиїзне інспектування, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник припису залишається в об`єкта відвідування.
Стан виконання припису перевіряється після закінчення зазначеного у ньому строку усунення недоліків, якщо об`єкт відвідування не надав відповідь або надав її в обсязі, недостатньому для підтвердження факту усунення виявлених порушень.
У разі відмови керівника чи уповноваженого представника об`єкта відвідування від підписання або за неможливості особистого вручення акта і припису акт та припис складаються у трьох примірниках.
Два примірники акта і припису не пізніше ніж протягом наступного робочого дня надсилаються об`єкту відвідування рекомендованим листом з описом документів у ньому та з повідомленням про вручення. На примірнику акта та припису, що залишаються в інспектора праці, зазначаються реквізити поштового повідомлення, яке долучається до матеріалів інспекційного відвідування та невиїзного інспектування.