ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №640/13090/20
адміністративне провадження № К/9901/21866/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Кисличенко О.В.,
позивача - ОСОБА_1,
представника позивача - адвоката Голяніщева Д.Ю.,
представника Міністерства юстиції України - Васіної І.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконферензв`язку у касаційній інстанції у порядку спрощеного позовного провадження справу №640/13090/20
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним наказy в частині
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 лютого 2021 року, ухвалене суддею Кузьменко А.І.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 квітня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Оксененка О.М., суддів Вівдиченко Т.Р., Лічевецького І.О.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У червні 2020 року ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Мін`юст), у якому, з урахуванням уточнень, просив:
1.1. визнати протиправним - таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - статті 17 Закону України "Про судову експертизу" (далі - Закон № 4038-XII) та нечинним абзац 2 пункту 4 Змін до Положення про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів, затверджених наказом Мін`юсту від 03.02.2020 № 337/5, зареєстрованих в Мін`юсті 05.02.2020 за №129/34412 в окремій його частині, а саме "Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до постійного складу палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів (не більше однієї особи від громадської організації)";
1.2. визнати протиправним - таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - статті 17 Закону № 4038-XII та нечинним абзац 1 пункту 5 Змін до Положення про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів, затверджених наказом Мін`юсту від 03.02.2020 № 337/5 в окремій його частині, а саме "Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до змінного складу палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів";
1.3. визнати протиправним - таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - статті 17 Закону № 4038-XII та нечинним підпункт 1 пункту 1 Змін до Положення про експертно-кваліфікаційну комісію при Мін`юсті та атестацію судових експертів, затверджених наказом Мін`юсту від 28.04.2020 №1540/5, зареєстрованих в Мін`юсті 30.04.2020 за №389/34672 в окремій його частині, а саме "...Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до постійного складу палат ЦЕКК з числа судових експертів, запропонованих за поданням громадських організацій судових експертів (не більше однієї особи від громадської організації)";
1.4. визнати протиправним - таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - статті 17 Закону № 4038-XII та нечинним абзац 2 пункту 4 розділу ІІ "Організаційні засади, завдання та порядок діяльності ЦЕКК при Мін`юсті" Положення про ЦЕКК та атестацію судових експертів, затвердженого наказом Мін`юсту від 03.03.2015 № 305/5, зареєстрованого в Мін`юсті 04.03.2015 за № 249/26694, в окремій його частині, а саме "…Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до постійного складу палат ЦЕКК з числа судових експертів, запропонованих за поданням громадських організацій судових експертів (не більше однієї особи від громадської організації);
1.5. визнати протиправним - таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - статті 17 Закону № 4038-XII та нечинним абзац 1 пункту 5 розділу ІІ "Організаційні засади, завдання та порядок діяльності ЦЕКК при Мін`юсті" Положення про ЦЕКК та атестацію судових експертів, затвердженого наказом Мін`юсту від 03.03.2015 № 305/5, зареєстрованого в Мін`юсті 04.03.2015 за № 249/26694, в окремій його частині, а саме: "Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до змінного складу палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач указує, що ним було подано заяву про включення його до складу Центральної експертно-кваліфікаційної комісії при Мін`юсті (далі - ЦЕКК), проте відповідачем повідомлено, що позивач не може бути включений до складу цієї комісії з посиланням на оскаржувані пункти Змін до Положення про експертно-кваліфікаційні комісії та атестацію судових експертів, затверджених наказом Мін`юсту від 03.02.2020 № 337/5, оскільки питання включення до складу ЦЕКК можливе за наслідком подання громадських організацій судових експертів.
2.1. Позивач уважає, що оскаржувані норми наказів Мін`юсту є дискримінаційними і такими, що обмежують право судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, гарантоване статтею 17 Закону № 4038-XII, бути обраним до складу ЦЕКК. Наголошує, що норми Закону № 4038-XII не містять обмежень участі судових експертів в ЦЕКК в залежності від членства в громадських організаціях судових експертів, а законами України не встановлено обов`язкового членства судових експертів у будь-яких громадських організаціях.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_2 має кваліфікацію судового експерта з правом проведення економічних експертиз (свідоцтво від 25.11.2016 № 1165).
4. Позивач 20.02.2020 звернувся до Мін`юсту із зверненням-поданням про включення його до постійного складу кваліфікаційної або дисциплінарної палат ЦЕКК при Мін`юсті.
5. Листом від 16.03.2020 Мін`юст повідомив позивача, що питання включення його до складу кваліфікаційної або дисциплінарної палати ЦЕКК можливо розглядати на підставі подання громадської організації судових експертів з посиланням на пункти 4, 5 розділу ІІ Положення про ЦЕЕК при Мін`юсті та атестацію судових експертів, затвердженого наказом Мін`юсту від 03.03.2015 № 301/5, зареєстрованим в Мін`юсті 04.03.2015 за № 249/26694 (далі - Положення про ЦЕКК), зі змінами внесеними Наказом № 337/5.
6. Так, наказом Мін`юсту від 03.02.2020 № 337/5, зареєстрованим у Мін`юсті 05.02.2020 за №129/34412 внесено зміни до наказу Мін`юсту від 03.03.2015 № 301/5 про затвердження Положення про ЦЕКК (далі - Наказ № 337/5).
7. Цим наказом розділ II Положення про ЦЕКК, який визначає організаційні засади, завдання та порядок діяльності ЦЕКК при Мін`юсті, викладено в новій редакції.
8. У пункті 3 розділу II Положення про ЦЕКК (у редакції Наказу № 337/5), серед іншого, визначено, що ЦЕКК діє у складі кваліфікаційної і дисциплінарної палат, склад яких формується із постійних і змінних членів.
9. Абзац другий пункту 4 розділу II Положення про ЦЕКК викладено в такій редакції: "До постійного складу кожної палати ЦЕКК входять голова палати, його заступник, секретар палати, представники Міністерства юстиції України, фахівці з процесуальних питань судової експертизи (не менше одного фахівця в одній палаті), а також можуть входити судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ та мають стаж практичної роботи судового експерта не менше ніж п`ять років (за їх згодою). Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до постійного складу палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів (не більше однієї особи від громадської організації)".
10. Абзац перший пункту 5 розділу II Положення про ЦЕКК викладено в такій редакції: "До змінного складу палат ЦЕКК можуть входити найбільш досвідчені фахівці НДУСЕ, а також судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ судових експертиз та мають стаж практичної роботи судового експерта не менше ніж п`ять років (за їх згодою). Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до змінного складу палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів".
11. Наказом Мін`юсту від 28.04.2020 № 1540/5, зареєстрованим в Мін`юсті 30.04.2020 за № 389/34672, внесено зміни до Положення про ЦЕКК (далі - Наказ № 1540/5), підпунктом 1 пункту 1 якого абзац другий пункту 4 викладено в такій редакції: "До постійного складу кожної палати ЦЕКК входять голова палати, його заступник, секретар палати, представники Міністерства юстиції України, фахівці з процесуальних питань судової експертизи (не менше одного фахівця в одній палаті), а також можуть входити атестовані судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ та мають стаж практичної роботи судового експерта не менше ніж п`ять років (за їх згодою). Судові експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, включаються до постійного складу палат ЦЕКК з числа судових експертів, запропонованих за поданням громадських організацій судових експертів (не більше однієї особи від громадської організації)", а підпунктом 2 пункту 1 - абзац перший пункту 5 після слів "а також" доповнено словом "атестовані".
12. Уважаючи вищевказані зміни до Положення про ЦЕКК в частині включення судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, до постійного та змінного складів палат ЦЕКК за поданням громадських організацій судових експертів такими, що не відповідають статті 17 Закону № 4038-XII, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
13. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2021, у задоволені позову відмовлено.
14. Вирішуючи цей спір за правилами статті 264 КАС України, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач є учасником правовідносин, врегульованих оскаржуваним наказами, а тому має право оскаржувати ці нормативно правові акти.
15. Відмовляючи у задоволенні позову в частині підстав щодо невідповідності оскаржуваних змін до Положення про ЦЕКК нормам статті 17 Закону № 4038-XII, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, наголосив, що оскаржувані зміни до означеного Положення прийняті з метою реалізації положень частини третьої статті 17 Закону № 4038-XII (за змістом якої ЦЕКК при Мін`юсті діє відповідно до положення про неї, що затверджується Мін`юстом), а також з метою визначення критеріїв та показників для оціночного поняття "найбільш досвідчені фахівці", яке міститься у частині другій статті 17 Закону № 4038-XII, та встановлення чіткої процедури відбору ЦЕКК, враховуючи численну кількість судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ.
16. На підставі положень частини третьої статті 11 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22 березня 2012 року 4572-VI, відповідно до якої органи державної влади, серед іншого, можуть залучати громадські об`єднання до процесу формування і реалізації державної політики, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об`єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що в даному випадку право рекомендувати найбільш досвідчених фахівців судових експертів відповідачем надано відповідній професійній спільноті через громадські організації судових експертів, що, на думку судів обох інстанцій, сприятиме оптимізації процесу фахового відбору та подання кандидатур найбільш досвідчених фахівців та науковців.
17. При цьому, суди попередніх інстанцій наголосили, що оскаржувані норми не містять обов`язку судовому експерту бути членом громадської організації судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, такі організації, за висновком судів обох інстанцій, можуть дати подання про включення до палати ЦЕКК як члену такої громадської організації так і будь-якому іншому судовому експерту, якого вони вважають найбільш досвідченим фахівцем та який має відповідний стаж.
18. Відмовляючи у задоволені позову в частині підстав щодо дискримінаційності оскаржуваних положень по відношенню до судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на виконання вимог Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до органів юстиції та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Мін`юсту від 12.04.2005 № 34/5, Наказ № 337/5 та Наказ № 1540/5 пройшли державну реєстрацію, під час якої проведено правову експертизу таких наказів на відповідність Конституції України та чинному законодавству України, а також правилам нормопроектувальної техніки.
19. У підсумку, суди попередніх інстанцій висновували, що оскаржувані норми Положення про ЦЕКК у редакції Наказів № 337/5 та № 1540/5 прийняті відповідачем в межах повноважень та відповідають нормам Закону № 4038-XII.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
20. Касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду 16.06.2021, у якій останній просить, скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08.02.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.04.2021, ухвалити нове рішення про задоволення його позову повністю.
21. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема щодо включення судового експерта, який не є працівником державних спеціалізованих установ до складу ЦЕКК при Мін`юсті відносно застосування оскаржених заявником касаційної скарги підзаконних нормативно-правових актів з урахуванням положень статей 8, 9, частини другої статті 19, пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, статті 17 Закону № 4038-XII, змін до Положення про ЦЕКК, внесених Наказом № 337/5 та Наказом № 1540/5.
22. Скаржник наголошує, що суди першої та апеляційної інстанцій, виклавши положення нормативних актів, які регулюють спірні правовідносини, характеристику правовідносин включення судового експерта, який не є працівником державних спеціалізованих установ, до складу ЦЕКК, не спростували доводів його позовної заяви та апеляційної скарги, оскільки не виклали висновків щодо застосування оскаржуваних підзаконних нормативно-правових актів з урахуванням положень закону, незважаючи на те, що ОСОБА_1 у розумінні статті 8, частини другої статті 19, пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 1 частини другої та пункту 1 частини третьої статті 2, частин першої та другої статті 6, частин другої та третьої статті 7 КАС України порушував питання пріоритету статті 17 Закону № 4038-XII перед підзаконними нормативно-правовими актами.
23. Скаржник наполягає, що ані стаття 17 Закону № 4038-XII, ані інші положення цього Закону чи інших законів України не містять обмежень участі судових експертів у ЦЕКК в залежності від членства в громадських організаціях. Своєю чергою пунктом 14 частини першої статті 92 Конституції України установлено, що виключно законами України визначаються, серед іншого, засади судової експертизи.
24. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 22 серпня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у попередньому судовому засіданні у відповідності до статті 343 КАС України.
26. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року за наслідками доповіді судді-доповідача з метою повного та об`єктивного розгляду справа призначена до розгляду у відкритому судовому засіданні.
27. До Верховного Суду 26.09.2022 надійшло клопотання скаржника про врахування правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 30.08.2022 у справі №640/27721/20 (адміністративне провадження К/9901/29011/21).
27.1. У судовому засаданні позивач та його представник підтримали вимоги касаційної скарги та просили її задовольнити.
Позиція інших учасників справи
28. Відзив Мін`юсту на касаційну скаргу ОСОБА_1 зареєстрований у Верховному Суді 16.07.2021. У цьому відзиві Мін`юст просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими.
28.1. Так, підкреслюючи, що частина третя статті 17 Закону № 4038-XII відсилає до підзаконного акту - положення про ЦЕКК, яке має бути затвердженим Мін`юстом, то останнім з метою реалізації вказаних положень Закону, а також з метою необхідності визначити формальні та вимірювальні показники для оціночного судження "до складу експертно-кваліфікаційних комісій входять найбільш досвідчені фахівці та науковці", яке міститься у частині другій статті 17 Закону, та встановити чітку процедуру відбору членів експертно-кваліфікаційних комісій прийнято Наказ № 337/5 та Наказ № 1540/5.
28.2. На переконання Мін`юсту, норми порядку формування ЦЕКК, передбачені цими Наказами відповідають вимогам Закону № 4038-XII та були спрямовані на належну реалізацію прав судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, щодо включення до складу палат ЦЕЕК. Особливо враховуючи той факт, що рекомендувати до складу ЦЕКК найбільш досвідчених фахівців серед судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, надано професійній спільноті через громадські організації судових експертів, зважаючи на численну кількість судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ.
28.3. Мін`юст наполягає, що практика включення членів до відповідних органів за поданням громадських організацій або об`єднань є усталеною. До прикладу наводить норми статті 87 Закону України "Про судоустрій та статус суддів", у якій закріплено порядок формування Громадської ради доброчесності, яка утворюється з метою сприяння Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, а також норми статті 31 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України", відповідно до якої два представники Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України входять до складу Дисциплінарної комісії Національного бюро.
28.4. Залучення досвідчених фахівців серед судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, через громадські організації судових експертів, на думку Мін`юсту, сприяє оптимізації процесу фахового відбору та подання до ЦЕКК кандидатур найбільш кваліфікованих представників експертного середовища, для чого достатньою правовою основою уважає норми статті 22 Закону України "Про громадські об`єднання".
29. У додаткових поясненнях від 18.10.2022, наданих на вимогу Суду, Мін`юст зауважує, що за приписами статті 17 Закону № 4038-XII обов`язковою умовою для формування ЦЕКК є наявність у її складі досвідчених фахівців та науковців, які мають кваліфікацію судового експерта та стаж практичної роботи за спеціальністю не менше п`яти років, а також фахівця з процесуальних питань судової експертизи. Водночас, дана норма не передбачає чіткої процедури відбору членів цієї комісії.
29.1. Мін`юст підкреслює, що до змін, внесених до Положення про ЦЕКК Наказом №337/5, експерти, які не є працівниками державних спеціалізованих установ судових експертиз, не могли входити до постійного складу ЦЕКК. Щодо передбаченої можливості включення таких експертів до змінного складу ЦЕКК, то норми Положення не давали чіткої відповіді на їх процедуру включення, а термінологічне формулювання "можуть входити" не надавало таким експертам гарантій включення до змінного складу ЦЕКК. Тож, за поясненням Мін`юсту, наділення громадських організацій судових експертів правом надавати для включення до ЦЕКК кандидатури судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, пов`язане з тим, що саме така професійна спільнота може визначати досвідчених фахівців і реалізувати це право найкращим чином. Таким чином, на думку Мін`юсту, залучення досвідчених фахівців серед судових експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, через громадські організації судових експертів, сприяє оптимізації процесу фахового відбору та подання до ЦЕКК кандидатур найбільш кваліфікованих представників експертного середовища.