ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 640/1120/20
адміністративне провадження № К/9901/28078/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Кашпур О.В.,
за участю:
секретаря судового засідання Шевченко В.В.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідачів Бойко В.Л.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 640/1120/20
за позовом ОСОБА_1 до П`ятої кадрової комісії Генеральної прокуратури України, Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року (суддя Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року (суддя-доповідач Грибан І.О., судді: Кузьмишина О.М., Лічевецький І.О.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до П`ятої кадрової комісії Генеральної прокуратури України (далі - Комісія), Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича, Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Комісії № 3 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження ним атестації (далі - рішення Кадрової комісії) та протокол №1 засідання Комісії від 03 грудня 2019 року у частині, що стосується голосування членами Комісії відносно ОСОБА_1 (що є невід`ємною частиною зазначеного рішення);
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора та Генерального прокурора вилучити оприлюднені 03 грудня 2019 року на вебсайті Генеральної прокуратури України відомості про результати проходження ним атестації за підсумками проведеної Комісією 03 грудня 2019 року співбесіди;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора та Генерального прокурора доручити відповідним кадровим Комісіям, які діють при Офісі Генерального прокурора переглянути результати співбесіди за його участю, які оформленні рішенням Комісії від 03 грудня 2019 року №3 про неуспішне проходження прокурором атестації та протоколом №1 засідання Комісії від 03 грудня 2019 року, на підставі встановлених результатів попередніх етапів атестації, а також встановлених обставин у цій адміністративній справі.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що після успішного проходження перших двох етапів атестації (передбачуваної Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-IX)) його було допущено до третього етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Проте за результатами співбесіди членами Комісії було прийнято рішення № 2 про неуспішне проходження ним атестації. Позивач вважає, що рішення Кадрової комісії підлягає скасуванню, оскільки є немотивованим, необґрунтованим та незаконним, а його зміст жодним чином не характеризує компетентність, професійну етику та доброчесність прокурора. Вказує, що протокол засідання Комісії як невід`ємна частина зазначеного рішення (у частині ухвалення рішення про неуспішне проходження ним атестації) також має бути скасоване. Ураховуючи викладене, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення Кадрової комісії №5 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження прокурором атестації. В решті позову відмовлено.
4. Рішення суду першої інстанцій мотивовано тим, що зміст оскаржуваного рішення Кадрової комісії №2 не містить конкретних підстав невідповідності прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, не містить посилань на перелік документів, які підтверджують викладене у рішенні. Крім того, вказано, що уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування є безпосередньо Національне агентство з питань запобігання корупції, проте, відповідних висновків вказаного суб`єкта владних повноважень відносно позивача, відповідачами суду не надано.
5. Суд звернув увагу на те, що оскаржуване рішення Кадрової комісії не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.
6. За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Кадрової комісії № 2 про неуспішне проходження прокурором атестації є протиправним та підлягає скасуванню. Водночас зазначив, що протокол Комісії не є рішенням у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а тому визнанню протиправним та скасуванню не підлягає.
7. Оскільки належним способом захисту прав та охоронюваних законом інтересів позивача є визнання протиправним та скасування спірного рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, то суд першої інстанції дійшов висновків, що решта позовних вимог зобов`язального характеру задоволенню не підлягають.
8. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з наведеною позицією суду першої інстанції та постановою від 30 червня 2021 року залишив указане рішення без змін.
9. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оскаржуване рішення не містить посилання на докази на підтвердження допущення позивачем порушень вимог професійної етики та доброчесності та, відповідно, його невідповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Не надано таких доказів і суду.
10. Водночас суд апеляційної інстанції установив, що відносно позивача проводилась таємна перевірка доброчесності (що підтверджується копіями довідок), за результатами якої будь-яких порушень не виявлено.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд зауважив, що у спірному рішенні Комісія обмежилася лише стислим (загальним, невизначеним) посиланням на наявність окремих начебто "обґрунтованих сумнівів" щодо відповідності позивача вимогам професійної етики та доброчесності, що жодним чином не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Комісія під час ухвалення такого рішення.
12. Таким чином, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про те, що рішення Кадрової комісії № 3 про неуспішне проходження прокурором атестації є протиправним та немотивованим, у зв`язку з чим підлягає скасуванню.
13. Шостий апеляційний адміністративний суд погодився з доводами позивача про те, що здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.
14. Натомість, будь-яких рішень Національного агентства з питань запобігання корупції у відношенні позивача в частині задекларованих ним відомостей не виявлено.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
15. Від Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду 02 серпня 2021 року надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року, де скаржник просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
16. Скаржником рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
17. На обґрунтування підстав касаційного оскарження зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 12 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо повноважень кадрової комісії під час співбесіди, виходячи з предмету атестації, надавати оцінку професійній етиці та доброчесності, професійній компетентності прокурора, пункту 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід отримувати інформацію в органах прокуратури та інших державних органах, пунктів 9, 11 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233.
18. Скаржник зазначає, що завданням кадрової комісії є не доведення того, що прокурор порушив закон, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики і доброчесності прокурора.
19. Також скаржник вказує, що суди не наділені повноваженнями здійснювати переоцінку дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня їх професійної компетентності, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають лише члени кадрової комісії.
20. На переконання скаржника, кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття рішення, що підтверджує наявність у членів кадрової комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв. При цьому, відсутність у суду законодавчої можливості перевірити ці обставини, жодним чином не означає, що рішення кадрової комісії є необґрунтованим та протиправним.
21. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що кадровою комісією при зборі та дослідженні матеріалів атестації перебрано на себе повноваження, які віднесенні до виключної компетенції НАЗК є безпідставним та суперечить нормам закону. Крім того, висновок про виключність повноважень НАЗК базується лише на одній з правових позицій Верховного Суду у правовідносинах, що не є подібними до правовідносин, які є предметом позову у цій справі (справа № 814/886/17).
22. Зазначає, що мета перевірки, яку здійснює НАЗК є відмінною від мети перевірки - Кадрової комісії у рамках атестації. Такі перевірки мають різні методи та процеси проведення, які прямо визначені різними законами, мають відмінний предмет та мету, різні інструменти її досягнення та інші результати. Так НАЗК наділено повноваженнями перевіряти декларації лише з чітко визначеною метою: а) з`ясування достовірності задекларованих відомостей, б) точності оцінки задекларованих активів, в) перевірка на наявність конфлікту інтересів г) ознак незаконного збагачення. Водночас НАЗК не може вирішувати і не вирішує питання доброчесності декларанта, відповідності витрат та майна члена сім`ї декларанта його доходам, відповідності дій декларанта вимогам щодо професійної етики тощо. Тому висновок, про необхідність попереднього рішення НАЗК для оцінки доброчесності прокурора кадровою комісією, у т.ч. щодо майнових питань є хибним.
23. Ухвалою від 18 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
24. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а рішення судів - без змін.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 жовтня 2022 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні за участю сторін на 03 листопада 2022 року.
26. У судовому засіданні представник відповідачів Бойко В.А. підтримала вимоги касаційної скарги та просила її задовольнити.
27. Позивач заперечував щодо задоволення касаційної скарги Офісу Генерального прокурора.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
28. Позивач подав Генеральному прокурору Рябошапці Р.Г. заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.
29. ОСОБА_1 успішно склав два етапи атестації, а саме: 1) іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора; 2) іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, результати якого опубліковано на сайті Офісу Генерального прокурора, та був допущений до третього етапу атестації у формі проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, з виконанням письмового практичного завдання.
30. За результатами співбесіди Комісією прийнято рішення №3 від 03 грудня 2019 року про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації.
31. У рішенні Кадрової комісії зазначено, що під час проведення співбесіди Комісія з`ясувала обставини, які свідчать про невідповідність начальника п`ятого відділу з розслідування кримінальних проваджень управління з розслідування особливо важливих справ Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема:
- на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам доброчесності та професійної компетентності у зв`язку у зв`язку з проведенням слідчих (розшукових) та інших процесуальних дій у рамках кримінального провадження та законності джерел походження коштів на придбання нерухомого майна членами родини/близькими родичами.
32. У зв`язку з викладеним, комісією зроблено висновок про те, що позивач не пройшов атестацію.
33. Вважаючи дане рішення кадрової комісії протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.
V. Нормативне регулювання
34. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
36. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким до Закону № 1697-VII були внесені зміни, якими, зокрема, зменшено загальну чисельність прокурорів органів прокуратури, запроваджено процедуру атестації прокурорів, а також у тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
37. Пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ визначено, що з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
38. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9).
39. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
40. Згідно з пунктами 11-13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
Атестація прокурорів включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.
41. За змістом пункту 17 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
42. Відповідно до підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
43. На виконання вимог Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок № 221, пунктами 6, 8 розділу I якого визначено, що атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
За результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
44. Розділ IV Порядку № 221 визначає порядок проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора.
45. До початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками (пункт 2 розділу IV).
46. На виконання практичного завдання прокурору надається 45 хвилин. Виконання практичного завдання після завершення наданого часу забороняється. Після виконання завдання прокурор здає комісії написане ним вирішення завдання на аркуші (аркушах) з відміткою комісії (пункт 7 розділу IV).
47. Співбесіда проводиться кадровою комісією з прокурором державною мовою в усній формі. Співбесіда з прокурором може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання (пункт 8 розділу IV).
48. Для проведення співбесіди кадрова комісія вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі про:
1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та їх результати;
2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг;
3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора;
4) інформацію про зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень (пункт 9 розділу IV).
49. Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, у тому числі на визначену кадровою комісією електронну пошту, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Кадровою комісією під час проведення співбесіди та ухвалення рішення без додаткового офіційного підтвердження можуть братися до уваги відомості, отримані від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно) (пункт 10 розділу IV).
50. Дослідження вказаної інформації, відомостей щодо прокурора, який проходить співбесіду (далі - матеріали атестації), здійснюється членами кадрової комісії (пункт 11 розділу IV).
51. Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу IV).
52. Співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання. Співбесіда проходить у формі засідання комісії (пункт 13 розділу IV).