ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 522/20135/17
адміністративне провадження № К/9901/32752/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 04.04.2019 (головуючий суддя: Вовченко О.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 (головуючий суддя: Крусян А.В., судді: Федусик А.Г., Яковлєв О.В.) у справі №522/20135/17 за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третя особа: Дочірнє підприємство «Клінічний санаторій ім. Пирогова» закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів професійних спілок України «Укрпрофздравниця» про визнання протиправними та скасування припису та наказів,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської міської ради або відповідач), третя особа: Дочірнє підприємство «Клінічний санаторій ім. Пирогова» закритого акціонерного товариства лікувально-оздоровчих закладів професійних спілок України «Укрпрофздравниця» (далі - ДП «Клінічний санаторій ім. Пирогова»), в якому просив:
визнати протиправною і скасувати постанову №497/17 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 , винесену 19.10.2017 УДАБК Одеської міської ради, а справу закрити у зв`язку з відсутністю в діях ОСОБА_1 складу та події адміністративного правопорушення;
визнати протиправним і скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів, правил №561/17 від 10.10.2017, складений УДАБК Одеської міської ради;
визнати протиправним і скасувати наказ УДАБК Одеської міської ради №01-13/375 від 13.10.2017 про скасування декларації №ОД083162072080 від 25.07.2016 про початок виконання будівельних робіт з будівництва будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 ;
визнати протиправним і скасувати наказ УДАБК Одеської міської ради №01-13/376 від 13.10.2017 про скасування декларації №ОД142162102298 від 28.07.2016 про готовність до експлуатації об`єкта за адресою: АДРЕСА_1 .
Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 19.11.2018 позовні вимоги про визнання протиправним і скасування припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів, правил №561/17 від 10.10.2017; визнання протиправними і скасування наказів УДАБК Одеської міської ради від 13.10.2017 №01-13/375 та №01-13/376 від 13.10.2017 виділено в окреме провадження та направлено справу в цій частині за підсудністю до Одеського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 15.01.2019 справу №522/20135/17 прийнято до провадження і призначено її розгляд за правилами загального позовного провадження з викликом учасників процесу.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 04.04.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02.11.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за адресою АДРЕСА_1 знаходяться нежитлові приміщення СТО, які перебувають на балансі у ДП «Клінічний санаторій ім. Пирогова» ЗАТ лікувально-оздоровчих закладів професійних спілок України «Укрпрофздоровниця».
Водночас рішенням Київського районного суду м. Одеси від 10.04.2008 у справі №2-3077/08 було визнано за ОСОБА_1 право власності на нежиле приміщення станції технічного обслуговування автомобілів, загальною площею 199,9 кв.м., розташоване за адресою: АДРЕСА_1 .
Згодом між ОСОБА_1 (орендар) та Одеською міською радою (орендодавець) було укладено договір оренди землі від 07.07.2011, згідно з умовами якого орендар приймає у строкове платне користування земельну ділянку площею 0,0275 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , для експлуатації та обслуговування нежитлового приміщення станції технічного обслуговування автомобілів, згідно із планом земельної ділянки, який є невід`ємною частиною договору.
Проте, рішенням апеляційного суду Одеської області від 07.11.2014 у справі №2-3077/08 було скасовано рішення Київського районного суду м. Одеси від 10.04.2008 та відмовлено ОСОБА_1 у позові до ОСОБА_2 про визнання права власності на нежиле приміщення станції технічного обслуговування автомобілів.
25.07.2016 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію №ОД83162072080 про початок будівельних робіт з будівництва будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 .
28.07.2016 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію №ОД142162102298 про готовність до експлуатації об`єкта будівництва - будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 .
Наказом УДБК Одеської міської ради від 29.06.2017 №01-13/251ДАБК «Про організацію проведення позапланових перевірок на 2 півріччя 2017 року» уповноважено заступника начальника Управління - начальника інспекційного відділу №1 направити головних спеціалістів на проведення позапланових перевірок, а також підписувати направлення для проведення позапланових перевірок протягом 2 півріччя 2017 року.
Головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДБК Одеської міської ради Заїченко С.А., у присутності замовника ОСОБА_1 , на підставі наказу в.о. начальника Управління ДАБК Одеської міської ради №01-13/251ДАБК від 29.06.2016 та направлення для проведення перевірки планового (позапланового) заходу №001060 від 06.10.2017, у період з 06.10.2017 по 10.10.2017 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавств у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об`єкті: «Будівництво станції технічного обслуговування за адресою: АДРЕСА_1 », за результатами якого складено акт №001060.
У акті перевірки зафіксовано, що під час виїзду на місце 06.10.2017 за адресою: АДРЕСА_1 розміщено будівлі станції технічного обслуговування автомобілів, які експлуатуються, шляхом здачі будівлі в оренду. Згідно із наявними та наданими документами встановлено, що на підставі договору оренди землі від 07.07.2011, засвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю. за номером 2085 та зареєстрованим в Управлінні Держкомзему у м. Одесі за №511010004000063 від 24.08.2011, земельна ділянка загальною площею 275 кв.м. передана в оренду строком на 5 років ОСОБА_1 для експлуатації та обслуговування нежитлового приміщення станції технічного обслуговування автомобілів. ОСОБА_1 наданий технічний паспорт виготовлений КП «Одеське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації об`єктів нерухомості» від 15.12.2011, згідно з яким станція технічного обслуговування автомобілів за адресою: АДРЕСА_1 складається з однієї будівлі загальною площею 199.9 кв.м. з чотирма основними приміщеннями, а саме 2 бокси: №1- 44 кв.м. №2- 98.6 кв.м. 2 мийки: №8-12.9 кв.м., №9-14.0 кв.м. та підвалом.
Згідно з інформацією з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, які засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстрована декларація №ОД083162072080 про початок виконання будівельних робіт з будівництво будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 від 25.07.2016 та декларація №ОД142162102298 про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності будівництва будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 від 28.07.2016.
Так у декларації №ОД083162072080 про початок виконання будівельних робіт з будівництво будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 від 25.07.2016: замовником будівництва є ОСОБА_1 ; вид будівництва - будівництво будівлі СТО; проектна документація розроблена TOB «ЛIHKKОP» (код ЄДРПОУ 38194207); експертиза проекту проведена ТОВ «Укрбудтехекспертиза» в Одеській області, код (ЄДРПОУ 39387817); містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради № 01-11/4523 від 22.11.2013; земельна ділянка використовується для будівництва на підставі договору оренди землі № б/н від 07.07.2011.
В декларації №ОД142162102298 про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності з будівництво будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 від 28.07.2016: замовником будівництва є ОСОБА_1 ; вид будівництва - будівництво будівлі СТО; проектна документація розроблена TOB «ЛIHKKОP» (код ЄДРПОУ 38194207); експертиза проекту проведена ТОВ «Укрбудтехекспертиза» в Одеській області (код ЄДРПОУ 39387817); містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради № 01-11/4523 від 22.11.2013; земельна ділянка використовується для будівництва на підставі договору оренди землі № б/н від 07.07.2011; інформація про дозвільні документи - декларація про початок виконання будівельних робіт №ОД 083162072080 від 25.07.2016.
Перевіривши інформацію зазначену у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об`єкта, уповноважені особи відповідача в акті перевірки зазначила, що на момент їх реєстрації збіг термін дії договору оренди землі (втратив чинність з 08.04.2016 оскільки відповідно до п.3.1 договору оренди землі №б/н від 07.07.2011 був укладено терміном на 5 (п`ять) років, з дати прийняття рішення Одеської міської ради від 08.04.2011 №611-VІ).
На підставі наведеного відповідач дійшов висновку про порушення позивачем підпункту 5 пункту 3 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17.01.2017 №1817-VIII, а саме: наведено недостовірні дані у деклараціях про початок будівельних робіт №ОД83162072080 від 25.07.2016р та про готовність до експлуатації об`єкта №ОД142162102298 від 28.07.2016 шляхом зазначення нечинного договору оренди землі від 07.07.2011. На підставі наведених недостовірних даних відповідач дійшов висновку, що об`єкт перевірки є самочинним будівництвом.
Акт перевірки отриманий позивачем 10.10.2017.
На підставі інформації зафіксованої в акті перевірки та встановлених порушень, відповідачем винесений припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 10.10.2017, яким вимагалося від ОСОБА_1 усунути порушення у термін до 10.11.2017р. у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Припис отриманий позивачем 10.10.2017.
Також посадовими особами відповідача за результатами перевірки складений протокол про адміністративне правопорушення від 10.10.2017.
За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, посадовою особою відповідача винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення від 19.10.2017 №497/17, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною десятою статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 25 500 грн. Зазначена постанова отримана позивачем 19.10.2017.
Також 13.10.2017 УДАБК Одеської міської ради прийняті накази про:
скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД083162072080 від 25.07.2016 з будівництва будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 ;
скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до 1-3 категорії складності №ОД143162102298 від 28.07.2016 з будівництва будівлі СТО за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 .
Позивач не погодився із рішеннями відповідача та звернувся до суду із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що відповідачем безпідставно винесено оскаржувані приписи та накази про скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, оскільки позивачем в зазначених деклараціях наведені достовірні данні. Стверджує, що по закінченню строку дії договору оренди, позивач має переважне право на пролонгацію дії цього договору у зв`язку із чим на адресу Одеської міської ради ним було надіслано повідомлення про намір продовжити строк його дії. З огляду на те, що відмови у пролонгації дії договору оренди землі не надходило, то відповідно, за позицією позивача, договір вважається поновленим.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що за результатами проведеної перевірки, встановлено, що гр. ОСОБА_1 в деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації навів недостовірні дані про документ, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою. З урахуванням виявлених порушень, відповідач вважає прийняті ним рішення законними та обґрунтованими.
Третя особа також скористалася своїм процесуальним правом та подала відзив на позовну заяву, у якому підтримала правову позицію відповідача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що перевірка проведена у межах та у спосіб визначених законодавством.
Також суди дійшли висновку, що позивачем в деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації наведено недостовірні дані, що дають підстави вважити об`єкт самочинним будівництвом. Суди констатували, що на момент реєстрації цих документів, строк дії договору оренди землі від 07.07.2011 закінчився.
Оцінивши умови договору оренди землі (пункт 2.2), суди попередніх інстанцій встановили, що на орендованій земельній ділянці вже розташоване нежиле приміщення станції технічного обслуговування автомобілів, що свідчить про неможливість проведення будівництва нової СТО, оскільки дана ділянка не була порожньою, на ній вже знаходилась станція технічного обслуговування автомобілів.
Водночас суди констатували, що договір оренди землі укладений Одеською міською радою з ФОП ОСОБА_1 , в той час як вищезазначені декларації про початок будівельних робіт та готовність до експлуатації об`єкта подано фізичною особою ОСОБА_1 , тобто не тією особою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій, неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що суди обох інстанцій за відсутності підтверджуючих доказів констатували факт перебування СТО, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 на балансі ДП «Клінічний санаторій ім. Пирогова» ЗАТ лікувально-оздоровчих закладів професійних спілок України «Укрпрофздоровниця».
Натомість, за позицією позивача, він належним чином зареєстрував право власності на об`єкт нерухомості шляхом реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Також за твердженнями скаржника, відповідачем проведено перевірку достовірності даних, наведених у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації, поза межами строків, встановлених статтею 41 Закону №3038-VI та пунктом 7 Порядку №553.
На переконання скаржника, після введення об`єкта у експлуатацію, декларація про початок виконання будівельних робіт вичерпала свою дію.
На думку скаржника право оренди на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації правочину. З огляду на те, що такий зареєстрований 02.08.2011, то відповідно строк його дії сплив 02.08.2016, а отже на момент реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт (25.07.2016) та про готовність об`єкта до експлуатації (28.07.2016), такий був чинним. Відповідно, позивачем не було наведено недостовірних даних.
Також за твердженнями скаржника, договір оренди землі є поновленим за принципом мовчазної згоди, а отже позивач є законним орендарем земельної ділянки.
В підтримання своєї позиції щодо моменту набуття чинності договором, скаржник засобами поштового зв`язку надіслав на адресу Верховного Суду доповнення до касаційної скарги, у яких просив при вирішенні цієї справи врахувати правову позицію Великої палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15.01.2020 у справі №322/1178/17.
Інші учасник справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI).
Згідно із частиною третьою статі 6 Закону №3038-VI до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пункту 1 Положення про Управління державного-архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 27.04.2016 №579-VII, Управління є виконавчим органом Одеської міської ради та створено відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та інших нормативно-правових актів з метою здійснення архітектурно-будівельного контролю на території м. Одеси.
Отже, УДАБК Одеської міської ради є уповноваженим органом на здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Положеннями статті 41 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів будівництва регламентована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (надалі - Порядок №553)
Відповідно до пункту 5 Порядку №533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно із пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (пункт 9 Порядку №553).
Положеннями пункту 11 Порядку №553 визначено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема, 1) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 2) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Згідно із пунктами 15-17, 20, 21 Порядку №553, форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном.
За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.