ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 320/5760/21
провадження № К/9901/48042/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Глевахівської селищної ради про визнання протиправним окремих положень рішення та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Басая О.В. від 02 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Грибана І.О., Ключковича В.Ю., Парінова А.Б. від 08 грудня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. Рішенням відповідача було відмовлено у зв`язку з тим, що територія вказана позивачем на картографічному матеріалі (доданому до клопотання) відводиться у власність згідно рішення органу місцевого самоврядування іншому громадянину. Не погоджуючись із рішенням позивач звернувся до суду з позовом. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, скасував оспорюване рішення та зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву позивача.
З огляду на позицію судів попередніх інстанцій та доводи позивача, викладені у касаційній скарзі, Суду, в межах розгляду цієї справи, слід відповісти на такі питання: 1) чи є вичерпним, визначений Земельним кодексом України, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки? 2) чи є повноваження відповідача дискреційними, якщо ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо для цього є законні підстави?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Глевахівської селищної ради про визнання протиправним окремих положень рішення та зобов`язання вчинити певні дії, у якому просив:
- визнати протиправним пункт 1.40 рішення Глевахівської селищної ради від 01 квітня 2021 року № 138-09-VIII про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір;
- зобов`язати Глевахівську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір, згідно заяви (клопотання) від 23 лютого 2021 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1.40 рішення Глевахівської селищної ради від 01 квітня 2021 року № 138-09-VIII про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір.
Зобов`язано Глевахівську селищну раду повторно розглянути заяву (клопотання) Адвокатського бюро «Олександра Дубового» від 23 лютого 2021 року в інтересах ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір та відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України та прийняти обґрунтоване рішення з урахуванням висновків суду.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 454,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Глевахівської селищної ради.
3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що нормами чинного законодавства встановлено вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
4. Відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб`єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об`єкта вимогам, зазначеним у Земельному кодексі Україні, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку, або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
5. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є поетапним, а надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з перших етапів. Зазначене вказує на відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей ЗК України.
6. Зобов`язуючи відповідача повторно розглянути заяву позивача та прийняти рішення, а не прийняти конкретне рішення, як того просив позивач, суди попередніх інстанцій виходили з того, що суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив. З оскаржуваного рішення відповідача неможливо встановити чи здійснював відповідач перевірку щодо наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу позивачу. Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
7. Додатковим рішенням Київського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2021 року стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Глевахівської селищної ради судові витрати, а саме, витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 3500,00 грн.
8. Частково задовольняючи заяву про стягнення судових витрат, суд першої інстанції виходив з того, що між позивачем та Адвокатським бюро «Олександра Дубового» 01 грудня 2020 року укладений договір про надання правової (правничої) допомоги, відповідно до якого перелік, об`єм та вартість правової допомоги за цим договором, визначається за згодою сторін в актах наданої правової допомоги, які підписуються сторонами та є невід`ємними частинами договору.
9. Зі змісту акта виконаних робіт від 05 серпня 2021 року вбачається, що розмір витрат на правову допомогу складається із: 2000,00 грн - вартість послуг по наданню правової інформації, усних консультацій і роз`яснень з правових питань, щодо оскарження протиправного рішення Глевахівської селищної ради; 5000,00 грн - вартість послуг по збору та підготовці позовних матеріалів, складання позовної заяви за позовом клієнта до Глевахівської селищної ради про визнання протиправним рішення Глевахівської селищної ради та зобов`язання вчинити певні дії.
10. Судом взято до уваги, що адвокатом дійсно надані послуги, які включали в себе підготовчий процес для розгляду даної справи в суді збір і систематизацію документів для вироблення правової позиції, складення та подачу адміністративного позову, витребування та надання доказів. При цьому розмір вартість погоджена сторонами та не спростована відповідачем.
11. З огляду на відсутність клопотання відповідача про зменшення витрат позивача на правничу допомогу та обґрунтованих заперечень відповідача щодо розміру таких витрат, суд дійшов висновку, що витрати позивача на правничу допомогу не можуть бути зменшені за ініціативою суду та підлягають відшкодуванню в повному обсязі.
12. Оскільки позов задоволено частково і беручи до уваги, що позовні вимоги мають немайновий характер, що унеможливлює визначення конкретної частки задоволених позовних вимог, суд дійшов висновку про наявність підстав для стягнення на користь позивача половини понесених ними витрат на професійну правничу допомогу, загальний розмір яких складає 3500,00 грн.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
13. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року повністю, та рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позову. Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати у загальному розмірі 30586,00 грн (за рахунок бюджетних асигнувань Глевахівської селищної ради. Зобов`язати Глевахівську селищну раду подати у місячний строк звіт про виконання судового рішення у цій справі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій установлено, що 23 лютого 2021 року Адвокатським бюро «Олександра Дубового» в інтересах ОСОБА_1 до Глевахівської селищної ради була подана заява (клопотання) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір. До вказаного клопотання додано копію паспорту та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
15. 01 квітня 2021 року Глевахівською селищною радою прийнято рішення № 138VІІІ «Про відмову в наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність», пунктом 1.40 якого відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в с. Зелений Бір, у зв`язку з тим, що територія вказана ним на картографічному матеріалі (доданому до клопотання) розташована в с. Зелений Бір відводиться у власність згідно рішення органу місцевого самоврядування іншому громадянину.
16. Не погоджуючись із рішенням відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
17. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 31 липня 2020 року у справі № 810/2474/18 та від 03 березня 2021 року у справі № 320/4182/20, у яких визнано помилковими висновки суду про наявність у відповідача дискреційних повноважень, а також те, що належним способом захисту порушеного права буде зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
18. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій цілком обґрунтовано визнали протиправним рішення відповідача. Однак, суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідач розглянув клопотання позивача та за результатами його розгляду прийняв рішення, яким відмовив позивачу у наданні дозволу. В рішенні зазначено підставу для відмови. Тобто відповідач під час розгляду клопотання вже здійснив перевірку наявності чи відсутності усіх передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку.
19. Зважаючи на те, що факт розгляду звернення та прийняття рішення суб`єктом владних повноважень вже є свідченням того, що перевірка клопотання позивача на відповідність додержання земельного законодавства була проведена, та враховуючи, що підстава для відмови була визнана протиправною, єдиним можливим і ефективним способом захисту є саме зобов`язання відповідача надати позивачу запитуваний дозвіл.
20. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року Глевахівською селищною радою не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
21. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
22. Згідно із частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
23. Частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
24. За наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є прийняття відповідним органом вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
25. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво, за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
26. Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
27. Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
28. Зазначені висновки, узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 29 вересня 2020 року у справі № 461/3563/17.
29. Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
30. Зважаючи на встановлені обставини та підстави відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, які не передбачені положеннями Земельного кодексу України, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій в частині протиправності пункту 1.40 рішення Глевахівської селищної ради від 01 квітня 2021 року № 138-09-VIII про відмову в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,12 гектара на території села Зелений Бір.
31. Щодо позовної вимоги про зобов`язання Глевахівської селищної ради надати ОСОБА_1 відповідний дозвіл, колегія суддів зазначає наступне.
32. Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
33. Стосовно дискреційних повноважень, Суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
34. У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
35. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
36. Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин