ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 листопада 2022 року
м. Київ
справа № 826/12140/16
адміністративне провадження № К/9901/13377/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 жовтня 2016 року (колегії суддів у складі: Келеберди В.І., Данилишин В.М., Качура І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року ( колегія суддів у складі: Земляної Г.В., Лічевецького І.О., Парінова А.Б.) у справі за позовом Обслуговуючого кооперативу «ЖБК «Енергетик» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування приписів, актів та постанов,
В С Т А Н О В И В:
У серпні 2016 року Обслуговуючий кооператив "ЖБК Енергетик" звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, у якому просив:
- визнати незаконними та скасувати приписи від 07.07.2016 №С-0707/3, №0707/4;
- визнати незаконними протоколи від 07.07.2016 №1-Л-З-0707/1, №1-Л-З-0707/2, №1 Л-З-0707/3, №1-Л-З-0707/4, №1-Л-З-0707/5;
- визнати незаконними та скасувати постанови від 20.07.2016 №3-2007/6, №3-2007/5, №3-2007/4, №3-2007/3, №3-2007/7.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ним було отримано дозвіл на виконання підготовчих робіт з будівництва багатоквартирних житлових будинків по вул. Шевченко в с. Тарасівка Києво-Святошинського району від 15.05.2008 №233/04 03/08, у зв`язку з чим проведено підготовчі етапи будівництва, проте наголошував, що будівельні роботи ним не ведуться. З огляду на викладене, на думку позивача, висновки, викладені в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07.07.2016 є необґрунтованими, що вказує на протиправність прийнятих на підставі таких висновків протоколів, приписів та постанов.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 жовтня 2016 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2019 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано приписи від 07.07.2016 №С-0707/3, №0707/4. Визнано протиправними та скасовано постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.07.2016 №З - 2007/5 - 10/10 - 95/2007/06/02, № З-2007/7 - 10/10 - 95/2007/06/02, №З - 2007/8-10/10-95/2007/06/02, №З-2007/4 - 10/1095/2007/06/02, №З 2007/6 - 10/10 - 95/2007/06/02. У задоволенні решти вимог відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки протиправним діям позивача, так як останньому надано дозвіл лише на виконання підготовчих робіт, а не на здійснення будівництва. Крім того, позивачем не забезпечено здійснення технічного та авторського права під час проведення будівельних робіт.
Відзив від позивача на адресу суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил обслуговуючим кооперативом "ЖБК Енергетик" на об`єкті "Будівництво багатоквартирних нежитлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шевченка в с. Тарасівка, Києво-Святошинського району Київської області (кадастровий номер земельної ділянки 3222486601:01:005:0171)", за результатом якої складено акт від 07.07.2016 (далі - акт перевірки).
Результатами акту перевірки зафіксовано, що станом на 07.07.2016 на земельній ділянці за вищезазначеною адресою, яка надана в оренду обслуговуючому кооперативу "ЖБК "Енергетик" (договір оренди від 13.03.2007, зареєстрований в реєстрі за №1299, державна реєстрація прав на землю та нерухоме майно від 04.07.2007 №040732900036), розпочаті будівельні роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку: влаштовано котлован, виконано підготовку основи під влаштування фундаменту, встановлено опалубку під фундамент з влаштуванням арматурного каркасу.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки з будівництва трьох багатоквартирних житлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями видані відділом містобудування і архітектури Києво-Святошинської райдержадміністрації від 26.10.2015 №183/2015.
Дозвіл на виконання будівельних робіт від 15.05.2008 №233/04-03/08 виданий інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області. Основні етапи робіт згідно зазначеного дозволу: підготовчі роботи з огородження та планування земельної ділянки, виніс інженерних мереж та комунікацій, влаштування тимчасових будівель і споруд.
Замовником будівництва обслуговуючим кооперативом "ЖБК "Енергетик" не надано проектної та виконавчої документації з будівництва трьох багатоквартирних житлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шевченка, в с. Тарасівка, Києво-Святошинського району, Київської області (кадастровий номер земельної ділянки 3222486601:01:005:0171).
На підставі техніко-економічних показників, зазначених в містобудівних умовах і обмеженнях від 26.10.2015 №183/2015, кількість проживаючих у трьох багатоквартирних житлових будинках, будівництво яких передбачено на наданій в оренду земельній ділянці кадастровий номер 3222486601:01:005:0171, складає 218 чоловік, а отже об`єкт будівництва належить до III (третьої) категорії складності.
Так, контролюючим органом під час перевірки виявлені наступні порушення: Обслуговуючим кооперативом "ЖБК "Енергетик" без розробленої та належним чином затвердженої проектної документації та без документу, що надає право на виконання будівельних робіт, розпочаті будівельні роботи з будівництва багатоквартирного житлового будинку (у складі трьох багатоквартирних житлових будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями, передбачених містобудівними умовами і обмеженнями від 26.10.2015 №183/2015) по вул. Шевченка, в с. Тарасівка, Києво-Святошинського району, Київської області (кадастровий номер земельної ділянки 3222486601:01:005:0171), а саме: влаштовано котлован, виконано підготовку основи під влаштування фундаменту, встановлено опалубку під фундамент з влаштуванням арматурного каркасу, чим порушено вимоги ст. 29, 31, 34, 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; Обслуговуючий кооператив "ЖБК "Енергетик" не здійснює ведення виконавчої документації під час виконання будівельних робіт з влаштування котловану, виконання підготовки основи під влаштування фундаменту, встановлення опалубки під фундамент з влаштуванням арматурного каркасу, а саме: відсутні загальний журнал робіт, спеціальні журнали з окремих видів робіт, акти на приховані роботи не складаються, чим порушено вимоги п. 1.17ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва"; Обслуговуючий кооператив "ЖБК "Енергетик" виконує будівельні роботи з влаштування котловану, виконанню підготовки основи під влаштування фундаменту, встановлення опалубки під фундамент з влаштуванням арматурного каркасу по вул. Шевченка, в с. Тарасівка, Києво-Святошинського району, Київської області (кадастровий номер земельної ділянки 3222486601:01:005:0171) без проекту виконання робіт (ПВР), чим порушено вимоги п. 3.3.1 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва"; Обслуговуючим кооперативом "ЖБК "Енергетик" під час виконання будівельних робіт з влаштування котловану, виконання підготовки основи під влаштування фундаменту, встановлення опалубки під фундамент з влаштуванням арматурного каркасу по вул. Шевченка, в с. Тарасівка, Києво-Святошинського району, Київської області (кадастровий номер земельної ділянки 3222486601:01:005:0171) не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду, чим порушено вимоги ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність".
За результатом позапланової перевірки відповідачем винесено приписи від 07.07.2016: №С-0707/3 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано позивача усунути встановлені в ході перевірки порушення; №С-0707/4, яким зупинено виконання будівельних робіт на вказаному об`єкті.
Крім того, відповідачем складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.07.2016 №1-Л-З-0707/1, №1-Л-З-0707/2, №1-Л-З-0707/3, №1-Л-З-0707/4, №1-Л-З-0707/5.
За результатом розгляду протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийнято постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.07.2016:
- №З-2007/5-10/10-95/2007/06/02, якою за порушення вимог п. 1.17 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 6 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 26 100 грн.
- №З-2007/6-10/10-95/2007/06/02, якою за порушення вимог ст. 29, 31, 34, 36 Закону України "про регулювання містобудівної діяльності" позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 130 500 грн.,
- №З-2007/7-10/10-95/2007/06/02, якою за порушення вимог ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 52 200 грн.,
- №З-2007/8-10/10-95/2007/06/02, якою за порушення вимог ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 65 250 грн.,
- №З-2007/4-10/10-95/2007/06/02, якою за порушення вимог п.3.3.1 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та накладено штраф в сумі 65 250 грн.
Позивач, вважаючи протиправними протоколи, приписи та постанови звернувся до суду з вказаним позовом за захистом своїх прав.
Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог виходив з того, що висновок відповідача про порушення позивачем ст. 11 Закону України "Про архітектурну діяльність", п. 1.7, пп. 3.3.1 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" є необґрунтованим, що вказує на протиправність прийнятих на підставі таких висновків постанов №З-2007/5-10/10-95/2007/06/02, №З-2007/7-10/10-95/2007/06/02, №З-2007/8-10/10-95/2007/06/02, №З-2007/4-10/10-95/2007/06/02 та приписів від 07.07.2016 №С-0707/3, №0707/4. Разом з тим, в частині визнання протиправними та скасування протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.07.2016 №1-Л-З-0707/1, №1-Л-З-0707/2, №1-Л-З-0707/3, №1-Л-З-0707/4, №1-Л-З-0707/5 відмовлено у задоволенні вимог, оскільки такі протоколи безпосередньо не порушують права, свободи та інтереси позивача.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон № 3038-VI) визначено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку №553).
Пунктом 11 Порядку №553 закріплено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: 1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимо