ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І., Прокопенка О. Б. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 29 вересня 2022 року у справі № 990/117/22 (провадження № 11-91заі22) за позовом Адвокатського об?єднання "Головань і Партнери" до Президента України про визнання бездіяльності протиправною
1. У серпні 2022 року Адвокатське об?єднання "Головань і Партнери" (далі - АО "Головань і Партнери") звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просило визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає у незалученні адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об?єднань до представництва Президента України в судах України починаючи з 30 квітня
2020 року.
Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що бездіяльність відповідача з незалучення адвокатів до власного представництва в судах порушує його інтереси, позаяк адвокатське об`єднання позбавлене можливості бути залученим до надання професійної правничої допомоги Президенту України.
Вважає, що представництво інтересів глави держави у судах, як і представництво в судах будь-якої іншої особи, може здійснюватися виключно адвокатами.
2. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - КАС ВС) ухвалою від 08 серпня 2022 року відмовив у відкритті провадження у справі № 990/117/22 за позовом АО "Головань і Партнери" до Президента України про визнання бездіяльності протиправною.
Ухвалюючи таке рішення, суд виходив з того, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. Захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Натомість заявлені вимоги не стосуються управлінської діяльності Президента України у публічних відносинах із позивачем, а тому необхідно відмовити у відкритті провадження у цій справі. При цьому, оскільки розгляд такого спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то немає підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції належить його вирішення.
3. АО "Головань і Партнери" не примирилося з рішенням суду першої інстанції від
08 серпня 2022 року і подало апеляційну скаргу, в якій просило її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На думку скаржника, суд першої інстанції дійшов передчасного висновку, що оскаржувана бездіяльність відповідача не порушує інтересів позивача, оскільки оцінка порушення прав позивач має міститися виключно у рішенні суду згідно з вимогами пункту 4 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Відповідні обставини встановлюються під час судового розгляду. Також суд не врахував, що позивач наголошував про порушення його інтересів, а не прав. Позивач не оскаржував бездіяльність відповідача щодо його небажання отримувати юридичні послуги від АО "Головань і Партнери". Натомість позивач вказував, що не має можливості укласти договір про надання правової допомоги з відповідачем, зокрема позбавлений можливості брати участь у процедурах укладення відповідних договорів за результатами публічних закупівель.
Крім того, автор скарги вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо неможливості судового розгляду цього спору в порядку жодного судочинства з посиланням на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, оскільки така категорія перешкоджає реалізації права на доступ до суду та фактично дозволяє судам не застосовувати прямі та безальтернативні норми процесуальних законів, що є неприпустимим. Наведене свідчить про наявність підстав для відступу від існуючої практики та необхідність врахування правової позиції, викладеної у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 січня 2019 року у справі № 707/76/18.
4. У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Зазначає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.
Вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначених статтею 266 КАС України, право позивачів на доступ до суду шляхом подання відповідних позовів не є абсолютним. З позовної заяви не вбачається, яка саме бездіяльність відповідача як суб`єкта владних повноважень, який реалізовував публічно-владні управлінські функції (з посиланням на відповідне повноваження, надане Конституцією України) у публічних правовідносинах, що виникли між ним та відповідачем, безпосередньо призвели до порушення прав та інтересів позивача. При цьому позивач не конкретизував, які саме його права та охоронювані законом інтереси порушуються такою бездіяльністю відповідача та які правові наслідки для нього така бездіяльність породжує.
5. Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата) за наслідками розгляду апеляційної скарги прийняла постанову, якою апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Велика Палата з покликанням на свою постанову від 02 липня 2020 року у справі № 9901/39/20 дійшла висновку, що доводи позивача, викладені на обґрунтування своєї позиції у позовній заяві та апеляційній скарзі, ґрунтуються виключно на оціночних судженнях суб`єктивного характеру щодо порушення його інтересів. А зміст позовної заяви свідчить про висловлення позивачем незгоди зі здійсненням самопредставництва інтересів Президента України у судах працівниками Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України, однак не засвідчує, що АО "Головань і Партнери" навело обставини, які підтвердили б те, що його права та інтереси порушено відповідачем під час здійснення ним владних управлінських функцій, що, у свою чергу, призвело до настання правових наслідків.
Велика Палата погодилася із висновком суду першої інстанції, що предмет спору у цій справі не стосується питання законності Указу Президента України № 162/2020 від 30 квітня 2020 року "Про забезпечення самопредставництва Президента України та створених ним допоміжних органів і служб у судах України" та покладення вказаним Указом конкретно визначених обов`язків на працівників Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України.
Допущена, на думку позивача, бездіяльність відповідача не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом, адже захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право / законний інтерес особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Для ефективного захисту порушених прав та інтересів необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між стверджуваним порушенням та способом їх захисту.
Велика Палата у своїй постанові зазначила, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Тобто бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права та інтереси особи в тому разі, якщо певні дії повинні, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.
Крім того, Велика Палата вважає, що суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі дійшов обґрунтованих висновків про те, що означена позивачем бездіяльність Президента України не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції, оскільки між позивачем та відповідачем немає відповідного публічно-правового спору, а тому відмовив у відкритті провадження у справі.
Також Велика Палата відхилила доводи позивача щодо передчасності висновку суду першої інстанції про непорушення його інтересів оскаржуваною бездіяльністю відповідача, позаяк КАС ВС, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, керувався, зокрема, положеннями пункту 4 частини першої статті 171 КАС України, яка передбачає, що після одержання позовної заяви суддя з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства. У зв`язку із цим суд встановлював, чи порушення прав / інтересів, про які зазначає позивач, є реальними та чи правовідносини, які, на думку позивача, є спірними та з приводу врегулювання яких подано позов, є спірними публічно-правовими відносинами позивача з відповідачем при здійсненні останнім визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Наведене є можливим та необхідним для встановлення судом під час вирішення питання про відкриття провадження у справі, оскільки належний захист прав та інтересів особи можливий лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. КАС ВС, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, не встановлював, чи були і ким порушені, не визнані або оспорені права чи інтереси, за захистом яких мало місце звернення до суду, відповідно до положень пункту 4 частини четвертої статті 246 КАС України (як про це зазначає позивач в апеляційній скарзі), оскільки таке можливе лише за результатами повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин у справі, натомість судом під час вирішення питання щодо можливості відкриття провадження у справі не встановлено наявності спірних правовідносин, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Також Велика Палата вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" необхідно тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
6. З постановою Великої Палати від 29 вересня 2022 року не погоджуємося і, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
7. На нашу думку, у цій справі не було підстав для відмови у відкритті провадження у справі, натомість її обставини, обґрунтування та доводи, викладені на підтвердження своєї правової позиції, давали підстави для відкриття провадження у справі, розгляду справи по суті з ухваленням відповідного судового рішення, у якому мали б отримати правову оцінку й належне обґрунтування доводи цього спору.
Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Ця норма містить загальне правило, яке означає право кожного звернутися до суду, якщо право чи свобода порушені або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце ущемлення прав та свобод. Ця норма зобов`язує брати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова у прийнятті позовних заяв чи скарг, які відповідають установленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене. Положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина (абзаци перший-третій пункту 2 Рішення Конституційного Суду України у справі№ 9-зп від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням громадян ОСОБА_1, ОСОБА_2 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води)).