ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 810/2017/16
провадження № К/9901/8727/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області до управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду у складі судді Брагіної О.Є. від 12 квітня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глущенко Я.Б., Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т. від 10 лютого 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області звернулось до суду з позовом до управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області про визнання незаконним та скасування рішення, у якому просило:
- визнати незаконним та скасувати рішення директора виконавчої дирекції Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про повернення грошових коштів та застосування фінансових санкцій від 06 червня 2016 року № 78.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, у задоволенні позовних вимог управлінню освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області було відмовлено.
3. Постановою Верховного Суду від 26 листопада 2020 року постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року скасовано, а справу направлено на новий апеляційний розгляд.
4. Скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2018 року, Верховний Суд виходив з того, що в постанові апеляційного суду не наведено мотивів у частині доводів апеляційної скарги про необхідність врахування додатково поданих доказів (акта про позапланову перевірку правомірності використання коштів Фонду Управлінням освіти, складеного 08 жовтня 2012 року) при здійсненні апеляційного перегляду справи і не надано оцінку аргументам скаржника щодо неможливості подання цих доказів у суді першої інстанції, не зазначено, чи такі докази прийняті судом або відхилені.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року апеляційну скаргу управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області залишено без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року - без змін.
6. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у межах проведеної відповідачем планової перевірки підлягали встановленню обставини, зокрема, щодо правомірності підстав для призначення та виплати застрахованим особам допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах, а також правомірності видання та використання путівок на санаторно-курортне лікування працівниками та членами їх сімей.
7. Перевірці підлягали документи за звітні періоди поточного та попередніх років, за які не здійснювалась перевірка.
8. Матеріали справи свідчать, що зазначений у семи путівках профіль лікування не відповідав медичним показанням для санаторно-курортного лікування й такі обставини підтверджені під час судового розгляду справи та позивачем не спростовані.
9. Під час проведення відповідачем перевірки, внаслідок втрати листків непрацездатності та ненадання їх копій перевіряючим особам, не можливо було встановити, чи видані такі документи у відповідності з вимогами законодавства та чи могли вони бути підставою для призначення та здійснення виплат застрахованим особам.
10. Суть виявленого відповідачем порушення порядку використання страхових коштів полягала не у відсутності під час перевірки в Управлінні освіти листків непрацездатності або їх копій, засвідчених страхувальником, а в тому, що останній не підтвердив наявності підстав для призначення і виплати коштів Фонду, правомірності їх використання.
11. Ненадання відповідачу документів, на підставі яких було здійснено призначення та виплату коштів застрахованим особам є свідченням порушення позивачем порядку використання страхових коштів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідачем у період з 26 квітня 2016 року по 29 квітня 2016 року та 30 травня 2016 року було проведено планову перевірку управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області по страхових коштах на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, результати якої оформлені актом від 30 травня 2016 року № 11/6, у якому зазначено, що позивачем порушено:
пункт 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу) для розрахунку виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 вересня 2001 року № 1266 (далі - Порядок №1266 із змінами і доповненнями, в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) при розрахунку допомоги по вагітності та пологам в трьох випадках невірно визначена середньоденна заробітна плата, внаслідок чого неправомірно використано 2023,20 грн коштів Фонду;
статтю 51 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням", оскільки нарахування матеріального забезпечення у 2012 році у розмірі 805834,79 грн не підтверджене листами непрацездатності. Призначення допомоги без листків непрацездатності є порушенням порядку використання страхових коштів, внаслідок чого Управлінням освіти неправомірно використано 805834,19 грн коштів Фонду;
пункти 4.1, 4.9 Порядку отримання застрахованими особами і членами їх сімей санаторно-курортного лікування, що сплачується за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затвердженого постановою правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 25 лютого 2009 року № 12 (далі - Порядок № 12), оскільки у 7 путівках вказано профіль лікування, що не відповідає профілю лікування путівок. Внаслідок такого порушення позивачем неправомірно використано 31827,90 грн коштів Фонду.
14. Головним бухгалтером управління освіти ОСОБА_1 не були надані аргументовані пояснення з приводу причин втрати значної кількості документів суворої звітності. Як слідує із доповідної записки в.о. начальника управління ОСОБА_10 факт втрати листків непрацездатності було виявлено лише під час проведення перевірки. При цьому зникли не тільки листки непрацездатності, але і протоколи комісій по соціальному страхуванню управління освіти, які зберігалися у папках у кількості 12 папок. Згідно доповідної записки головного бухгалтера управління ОСОБА_1 нестача документів була виявлена під час роботи комісії з перевірки. Оригінали всіх документів зберігалися в кімнаті бухгалтерії, про зникнення документів правоохоронні органи повідомлені не були, причину такого неповідомлення працівники управління освіти ні відповідачу, ні суду не пояснили, вказавши лише підставу втрати халатність. На прохання суб`єкта перевірки контролюючий захід було зупинено на один місяць для пошуку втрачених документів. Після продовження перевірки позивачем були надані реєстри листків непрацездатності та власні листи, які вони скеровували до медичних установ.
15. Також встановлено, що із 82 оплачених позивачу путівок 7 використані з порушенням Порядку № 12, зокрема:
щодо путівки № 000345 в лікувально-санаторному центрі "Дениші", яка видана ОСОБА_2, ОСОБА_3 терміном лікування з 11 вересня 2012 року по 22 вересня 2012 року, повною вартістю 4725,00 грн, частковою 1417,50 грн: в медичній довідці вказано профіль лікування кістково-м`язовий, а путівка, згідно накладної № 0058 від 27 червня 2012 року, використана для лікування захворювань органів травлення;
щодо путівки № 204051 в ДП "Санаторій "Любінь Великий", що була видана ОСОБА_4 з терміном лікування з 08 жовтня 2012 року по 28 жовтня 2012 року, повна вартість якої складає 5250,00 грн, часткова 1050,00 грн: в медичній довідці зазначено профіль лікування опорно-руховий апарат, а путівка згідно накладної № 0122 від 01 жовтня 2012 року використана для лікування захворювань системи кровообігу;
щодо путівки № 174858 в ДП " Клінічний санаторій "Жовтень", яка використана ОСОБА_5 з терміном лікування з 28 жовтня 2013 року по 17 листопада 2013 року, повна вартість якої складає 6195,00 грн, часткова 1239,00 грн: в довідці ф.070/о зазначений профіль лікування серцево-судинна системи, а путівка згідно накладної № 0283 від 17 жовтня 2013 року була використана для лікування органів опори та руху;
щодо путівки № 371371 в санаторій "Рубін" для ОСОБА_6 з терміном лікування з 31 березня 2014 року по 21 квітня 2014 року, повною вартістю 5817,00 грн, частковою 1163,40 грн: видана комісією згідно накладної № 0070 від 25 березня 2014 року для лікування урологічних захворювань, проте, в довідці № 070/о призначено лікування від гастроентерологічного захворювання;
щодо путівки № 382981 в санаторій "Рубін" ОСОБА_7 з терміном лікування з 01 квітня 2014 року по 22 квітня 2014 року з повною вартістю 5817,00 грн, частковою 1163,40 грн: видана комісією із соціального страхування для проведення санаторно-курортного лікування гастроентерологічного захворювання. В довідці ф.070/о вказано профіль лікування урологічне захворювання;
щодо путівки № 183147 в ДП "Клінічний санаторій "Жовтень" ОСОБА_8 з терміном лікування з 15 серпня 2014 року по 04 вересня 2014 року, повною вартістю путівки 6510,00 грн, частковою 1302,00 грн: видана комісією для проведення лікування системи кровообігу (накладна № 0123 від 02 червня 2014 року). Згідно довідки № 070/о існувала потреба у лікуванні нервової системи;
щодо путівки № 002598 в санаторій "Орізонт" ОСОБА_9 з терміном лікування з 13 вересня 2014 року по 24 вересня 2014 року, повною вартістю 6174,00 грн, частковою 1234,80 грн: видана для лікування урологічного захворювання при рекомендованому лікуванні, згідно довідки ф.070/о, кістково-м`язової системи.
16. Не погодившись з вказаним актом перевірки, позивач подав заперечення до акту від 01 червня 2016 року, у відповідь на які отримав лист від 08 червня 2016 року № 1449-07-17, в якому його було повідомлено, що аргументи, викладені в запереченні до акту перевірки, не є достатньо обґрунтовані та не будуть враховані при винесенні рішення.
17. На підставі акта перевірки відповідачем прийнято рішення від 06 червня 2016 року № 78, яким зобов`язано Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради повернути кошти Фонду у розмірі 839685,89 грн.
18. Уважаючи рішення виконавчої дирекції Київського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про повернення грошових коштів та застосування фінансових санкцій від 06 червня 2016 року № 78 незаконним, управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладений у постанові Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 440/57/19 та у постанові Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2015 року у справі № К/800/45689/14 щодо обов`язку зберігати документи на підтвердження оплати листків непрацездатності з Фонду соціального страхування понад трирічний строк.
20. Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не встановили обставини, які входили до предмету доказування, зокрема, що порушення, викладені в акті перевірки, а саме: відсутність на момент перевірки в квітні-травні 2016 року листків непрацездатності за 2012 рік, після закінчення терміну їх зберігання, не є підставою для повернення коштів та застосування Фондом штрафних санкцій за порушення встановленого порядку використання позивачем страхових коштів; не досліджено документи, які підтверджують факт хвороби та видачі працівникам Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області листків непрацездатності в 2012 році.
21. На переконання позивача, судом апеляційної інстанції безпідставно не прийнято до уваги акт про позапланову перевірку правомірності використання коштів Фонду Управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради від 08 жовтня 2012 року.
22. Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області подало відзив на касаційну скаргу управління освіти виконавчого комітету Фастівської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
23. Відзив обґрунтовано тим, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного та обґрунтованого висновку, що відповідач, як законний розпорядник страхових коштів та орган, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням має право перевіряти правомірність, як призначення, так і виплати матеріального забезпечення застрахованим особам, а також правомірність заявлення та використання страхових сум.
24. Відповідач зазначає, що наявність листка непрацездатності у страхувальника для отримання матеріального забезпечення за рахунок коштів Фонду є обов`язковою вимогою. Реєстри виданих листків непрацездатності, сформовані медичними закладами, які були подані позивачем до суду та містяться в матеріалах справи, носять допоміжний інформативний характер і не є підставою для проведення фінансування тимчасової непрацездатності працівників за рахунок коштів Фонду. Тобто жодні документи, окрім належним чином виданих та оформлених листків непрацездатності, не можуть бути підставою для отримання матеріального забезпечення за рахунок коштів Фонду.
25. Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Київській області вважає обґрунтованим твердження суду першої інстанції про те, що оформлення листків непрацездатності певною медичною установою ще не означає наявність таких документів у позивача на момент нарахування і виплати страхових внесків, не свідчить про те, що ці листки непрацездатності могли бути використані як належні для одержання страхових виплат. Тобто з цього слідує, що листки непрацездатності фінансування матзабезпечення по яким проводив Фонд, повинні бути в наявності у позивача.
26. Також відповідач зазначає, що висновки апеляційного суду про те, що страхувальник, у даному випадку - Управління освіти, повинно було забезпечити зберігання листків непрацездатності, на підставі яких застрахованим особам здійснено відповідні виплати, з метою надання цих документів при проведенні планової перевірки за періоди, які не охоплювались попередніми періодами. Оскільки Управління освіти під час проведення перевірки не надало відповідачу документів, на підставі яких було здійснено призначення та виплату коштів застрахованим особам, то правильним і обґрунтованим є висновок суду про порушення позивачем порядку використання страхових коштів.
27. Відповідач також зазначає, що медичні довідки, в яких вказано профіль лікування, мають відповідати профілю лікування путівок, натомість при проведенні перевірки було виявлено протилежне - в медичних довідках працівників позивача, які направлялись на санаторно-курортне лікування за рахунок коштів Фонду, профіль лікування осіб не відповідав профілю лікування путівок.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права
28. Правові, організаційні та фінансові основи загальнообов`язкового державного соціального страхування громадян на випадок тимчасової втрати працездатності, у зв`язку з вагітністю та пологами, у разі смерті, а також надання послуг із санаторно-курортного лікування та оздоровлення застрахованим особам та членам їх сімей визначав Закон України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням".
29. Відповідно до пунктів 1, 2 статті 20 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" в редакції, чинній станом на час здійснення виплат коштів Фонду застрахованим особам і надання їм санаторно-курортного лікування, кошти загальнообов`язкового державного соціального страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, спрямовуються на: виплату застрахованим особам допомоги по тимчасовій непрацездатності, вагітності та пологах, при народженні дитини та по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, на поховання; фінансування санаторно-курортного лікування та оздоровлення застрахованих осіб і членів їх сімей, позашкільне обслуговування, у тому числі придбання дитячих новорічних подарунків.
30. Частинами першою, другою статті 22 Закон України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" передбачено, що часткова плата за путівки на санаторно-курортне лікування перераховується страхувальниками до органу Фонду, який надав путівку, в порядку, встановленому правлінням Фонду.
Страхувальники, інші отримувачі коштів Фонду зобов`язані у десятиденний строк після отримання рішення органу Фонду про повернення коштів перерахувати страхові кошти, використані з порушенням встановленого порядку використання, а також фінансові санкції, визначені у статті 30 цього Закону.
31. Згідно із частинами першою, другою статті 47 Закон України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" для забезпечення відновлення здоров`я застрахована особа та члени її сім`ї (а також особа, яка навчається у вищому навчальному закладі) мають право на отримання санаторно-курортного лікування, оздоровлення в спеціалізованих оздоровчих закладах (у тому числі дитячих) у межах асигнувань, установлених бюджетом Фонду на зазначені цілі, та в порядку і на умовах, визначених правлінням Фонду.
Надання послуг застрахованим особам, пов`язаних із санаторно-курортним лікуванням, здійснюється за наявності медичних показань.
32. Умови отримання застрахованими особами і членами їх сімей (а також особами, які навчаються у вищому навчальному закладі) (далі - застраховані особи і члени їх сімей) санаторно-курортного лікування, сплаченого за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (далі - Фонд), відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням" визначено Порядком № 12.
33. Пунктами 1.3, 1.4, 4.1, 4.9 Порядку № 12 встановлено, що путівка є документом, який надає застрахованій особі і члену її сім`ї право на отримання відповідних послуг у зазначеному в путівці санаторно-курортному закладі протягом указаного в ній терміну - 18, 21, 24 або 45 діб.
На путівці зазначаються профіль лікування та відповідний перелік послуг, що входять до вартості путівки, умови проживання та в обов`язковому порядку проставляється відповідна відмітка "Оплачено за кошти Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності".
Рішення про виділення путівки застрахованій особі приймає комісія (уповноважений) із соціального страхування підприємства, установи, організації із загальнообов`язкового державного соціального страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням (далі - комісія (уповноважений) із соціального страхування), на підставі особистої заяви та довідки для одержання путівки (форма № 070/о, затверджена наказом Міністерства охорони здоров`я України від 27 грудня 11999 року № 302 "Про затвердження форм облікової статистичної документації, що використовується в поліклініках (амбулаторіях)") (далі - медична довідка).
Комісією (уповноваженим) із соціального страхування приймається рішення про виділення путівки (путівок) згідно з медичними показаннями для спільного санаторно-курортного лікування чоловіка, дружини, які працюють на цьому підприємстві та перебувають у шлюбі, або їх дітей віком від 4 до 18 років, у тому числі для члена сім`ї (дружини або чоловіка), який працює на іншому підприємстві і є застрахованою особою, та члена сім`ї, який навчається у вищому навчальному закладі з денною формою навчання.