ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №420/2376/21
адміністративне провадження № К/9901/36188/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року (суддя: Радчук А.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року (судді: Коваль М.П., Кравець О.О., Зуєва Л.Є.) у справі за позовом Комунального виробничого експлуатаційного підприємства "ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО" до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправними та скасування припису та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
У лютому 2021 року Комунальне виробниче експлуатаційне підприємство «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО» (далі - позивач, КВЕП) звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправним та скасувати видані Головним управлінням Держспоживслужби в Одеській області припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 28 січня 2021 року № 9, яким зобов`язано здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої плати за послуги з постачання теплової енергії, а також рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення від 28 січня 2021року №1, яким до КВЕП застосований штраф у сумі 1 372 473,33 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у період з 11 січня 2021 року до 21 січня 2021 року Головним управлінням Держспоживслужби в Одеській області відносно Комунального виробничого експлуатаційного підприємства «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО» проведено планову перевірку за дотриманням суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, за результатами якої складно акт від 21 січня 2021 року №45.
На підставі складеного акту перевірки від 21 січня 2021 року №45 Головним управлінням Держспоживслужби в Одеській області видані припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 28 січня 2021 року №9, яким зобов`язано здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої плати за послуги з постачання теплової енергії на суму 919 327,69 грн., а також рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення від 28 січня 2021року №1, яким до КВЕП застосований штраф у сумі 1 372 473,33 грн.
Як вбачається зі змісту акту перевірки від 21 січня 2021 року № 45, припису від 28 січня 2021 року № 9, постанови від 28 січня 2021 року №1, КВЕП за період з 29 жовтня 2019 року по 01 січня 2021 року допущені порушення пункту 27 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги» від 01 червня 2011 року № 869 та пункту 2 статті 12, пункту 2 статті 20 Закону України «Про ціни і ціноутворення» від 21 червня 2012 року №5007-VІ.
Позивач зазначає, що відповідач дійшов висновку, що оскільки перевіряємим суб`єктом господарювання не виконана інвестиційна програма на 2019-2020 роки, то вказане свідчить про завищення тарифів на послуги з постачання теплової енергії для всіх груп споживачів за рахунок врахування прибутку для здійснення такої інвестиційної програми. У зв`язку з чим, Головне управління Держспоживслужби в Одеській області вважає, що у такому випадку невиконання інвестиційної програми, є підставою для здійснення КВЕП перерахунку споживачам вартості спожитих послуг з постачання теплової енергії.
Однак, КВЕП вважає такі висновки відповідача хибними та необґрунтованими, що не відповідають вимогам норм законодавства України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держспоживслужби в Одеській області про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 28 січня 2021 року № 9, яким зобов`язано здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої плати за послуги з постачання теплової енергії. Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення від 28 січня 2021 року №1, яким до КВЕП застосований штраф у сумі 1 372 473,33 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що інвестиційна програма на 2019-2020 роки виконана КВЕП «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО» у повному обсязі, у зв`язку із чим, відсутні підстави вважати наявність завищення тарифів на послуги з постачання теплової енергії для всіх груп споживачів за рахунок врахування прибутку для здійснення такої інвестиційної програми.
Також суди попередніх, аналізуючи приписи статті 26-1 Закону України «Про теплопостачання» вважали, що чинним законодавством встановлено наявність заборони на використання коштів, що розміщені на спеціальних рахунках, однак не визначено, що виконання інвестиційної програми може бути здійснена виключно за кошти, розміщені на таких рахунках.
Крім цього вказували, що відсутність коштів/руху коштів на спеціальному рахунку не спростовують виконання інвестиційних заходів, при тому, що такі заходи фактично були здійснені.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
До Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
Скаржник зазначає на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 26-1 Закону України «Про теплопостачання» зокрема, у відношенні розроблення, затвердження, погодження, схвалення та виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на правомірність прийнятих рішень судами попередніх інстанцій та відсутність підстав для їх скасування.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.), відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Рішенням Подільської міської ради від 27 листопада 2019 року № 777-VII була затверджена інвестиційна програма для КВЕП «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО» на 2019-2020 роки.
КВЕП «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО» звернулось до Подільської міської ради із зверненням від 16 січня 2020 року № 307, у якому просило надати дозвіл для внесення змін у виконанні заходів інвестиційної програми та перенаправити кошти з виконання робіт по капітальному ремонту теплової мережі по пр. Перемоги від ТК-3 до ТК-25 на виконання робіт по заміні аварійних ділянок теплових мереж на житловому масиві «Північний» від ТК-14 до ТК-19, та від ТК-65 до житлового будинку №255 по вулиці Соборній. Теплова мережа на житловому масиві «Північний» від ТК-14 до ТК-19 знаходиться в аварійному стані. Після аварійної ситуації в опалювальному сезоні на зазначеній ділянці залишились без опалення багатоповерхові житлові будинки та дитячий садок. За візуальним оглядом, механічним навантаженням на труби, а також згідно з гідравлічних випробувань зроблено висновок, що теплова мережа не здатна у подальшому функціонувати та забезпечувати безперебійне постачання теплової енергії населенню. Така ж сама ситуація виникла і на ділянці теплової мережі від ТК-65 до житлового будинку № 255 по вулиці Соборній, виявлено значне корозійне пошкодження труб.
Актом про внесення змін у виконання заходів інвестиційної програми на 2019- 2020 роки, вищезазначене питання щодо зміни об`єкту інвестицій з пр. Перемоги на житловий масив «Північний» по вул. Армійській у м. Подільську було погоджено заступником Подільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та запропоновано інвестиційні кошти спрямувати на новий об`єкт.
На підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області «Про проведення планової перевірки» від 04 січня 2021 року № 23 та направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 04 січня 2021 року № 24 посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області з 11 січня 2021 року по 22 січня 2021 року було проведено планову перевірку КВЕП «ПОДІЛЬСЬКТЕПЛОКОМУНЕНЕРГО».
За результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 21 січня 2021 року № 45.
Актом перевірки від 21 січня 2021 року № 45 встановлено, що Інвестиційна програма на 2019-2020 роки була погоджена підприємству рішенням Подільської міської ради «Про погодження Інвестиційної програми КВЕП «Подільськтеплокомуненерго» на 2019-2020 роки» від 27 листопада 2019 року № 777-УІІІ. Проте фінансовий план інвестиційної програми не визначав, із яких саме джерел фінансування будуть отримані кошти на виконання інвестиційних робіт. Інвестиційна програма не була виконана, під час проведення перевірки документи, що підтверджують її виконання не надані. Відкрито спеціальний рахунок для зарахування коштів на виконання інвестиційної програми, проте за період проведення перевірки з 29 жовтня 2019 року по 01 січня 2020 року кошти на вказаний рахунок не зараховувалися, та відповідно, із нього не витрачалися на здійснення заходів, передбачених інвестиційною програмою. Враховуючи вищевикладене, інвестиційна програма, яка є складовою частиною тарифів на послуги з постачання теплової енергії, які надавалися підприємством у 2019 та 2020 роках не виконувалася.
На підставі складеного акту перевірки від 21 січня 2021 року № 45 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області виданий припис про виконання законних вимог щодо усунення порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 28 січня 2021 року № 9, яким зобов`язано здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої плати за послуги зі споживачів плати за послуги з постачання теплової енергії за період з 29 жовтня 2019 року по 01 січня 2021 року на суму 919 327, 69 грн. з урахуванням ПДВ, тим самим усунути порушення при застосуванні та формуванні державних регульованих цін/тарифів.
В термін до 01 квітня 2021 року сформувати економічно обґрунтовані тарифи на послуги з постачання теплової енергії у відповідності до вимог Порядку формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, і постачання гарячої води, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги».
Також Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області прийнято рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення від 28 січня 2021 року № 1, яким до КВЕП застосований штраф у сумі 1 372 473,33 грн.
Не погоджуючись з прийнятими рішеннями, КВЕП звернулось до суду з цим позовом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Касаційне провадження у справі відкрите через відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 26-1 Закону України «Про теплопостачання» зокрема, у відношенні розроблення, затвердження, погодження, схвалення та виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання.
Відповідно до частин 1-8 статті 26--1 Закону України «Про теплопостачання» Інвестиційні програми розробляються суб`єктами господарювання у сфері теплопостачання.
Порядок розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснює національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджується національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Порядок розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері житлово-комунального господарства.
Суб`єкти господарювання у сфері теплопостачання для проведення в установленому законодавством порядку розрахунків за інвестиційними програмами відкривають спеціальні рахунки.
На зазначені рахунки суб`єкти господарювання перераховують кошти в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм у сфері теплопостачання.
Порядок зарахування коштів на спеціальний рахунок, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Суб`єкти господарювання у сфері теплопостачання - власники спеціальних рахунків зобов`язані використовувати кошти, що перебувають на таких рахунках, виключно для виконання інвестиційних програм. Використання зазначених коштів у будь-яких інших цілях забороняється.
Порядок контролю за реалізацією інвестиційних програм у сфері теплопостачання, а також граничний рівень вартості інвестицій, які можуть залучатися за інвестиційними програмами, що включаються при розрахунку економічно обґрунтованих витрат, та граничний термін дії інвестиційних програм до моменту повного погашення зобов`язань за ними встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Як встановлено в акті перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 21 січня 2021 року № 45 інвестиційна програма на 2019-2020 роки була погоджена рішенням Подільської міської ради «Про погодження Інвестиційної програми КВЕП «Подільськтеплокомуненерго» на 2019-2020 роки» від 27 листопада 2019 року №777-VІІ. Проте фінансовий план інвестиційної програми не визначав, із яких саме джерел фінансування будуть отримані кошти на виконання інвестиційних робіт. Інвестиційна програма не була виконана, під час проведення перевірки документи, що підтверджують її виконання не надані.
Підприємством був відкритий спеціальний рахунок для зарахування коштів на виконання інвестиційної програми, проте за період проведення перевірки встановлено, що з 29 жовтня 2019 року по 01 січня 2020 року кошти на вказаний рахунок не зараховувалися та на здійснення заходів, передбачених інвестиційною програмою, не витрачалися.
Під час проведення планової перевірки, на виконання вимоги Головного управління про надання документів, позивачем не було надано жодних доказів виконання інвестиційної програми.
Після проведення перевірки позивачем було надано пояснення від 25 січня 2021 року вхід. № Вх-708/25-21 із додатками на 399 аркушах.
Наданими документами бухгалтерського обліку позивач стверджував, що на виконання рішення, яким було внесено зміни до інвестиційної програми, за рахунок інвестиційної складової виконано ремонти інших ділянок тепломереж, а саме замість заміни тепломереж по проспекту Перемоги, який був внесений до Інвестиційної програми, фактично були виконані ремонти теплової мережі на житловому масиві «Північний» у зв`язку із аварійним станом мереж за рахунок пориву в опалювальному сезоні та по вул. Соборній.
Згідно з пунктом 5.1 розділу V Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання затвердженого наказом Міністерства розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630 встановлено, що у разі виникнення нагальної потреби у здійсненні закупівель у зв`язку з особливими економічними, соціальними, правовими чи іншими обставинами, яких ліцензіат не міг передбачити, у тому числі закупівель, пов`язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, ліцензіат має право протягом планованого періоду звернутися до уповноваженого органу з пропозицією щодо внесення змін до інвестиційної програми, надавши відповідні обґрунтування.
Водночас пунктом 5.3 цього розділу вказано, що зміни до інвестиційної програми вносяться згідно з цим Порядком.