ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 826/9747/17
адміністративне провадження № К/9901/476/19
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/9747/17
за позовом Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів" до Старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Фурдуй Лариси Володимирівни, Старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Дяченка Юрія Володимировича, третя особа - Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря про визнання незаконним та скасування припису, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року (прийняте у складі головуючого судді Кузьменка В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого-судді - Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Кузьменка В.В.)
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2017 року Державне підприємство "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів" (далі - ДП "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Фурдуй Лариси Володимирівни, Старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря Дяченка Юрія Володимировича, третя особа - Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря, в якому просило:
- визнати незаконним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря від 16 червня 2017 року №14.
2. В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що Миколаївська філія не допускала порушень, зазначених в акті перевірки, а висновки про такі порушення є необґрунтованими. Підстави для проведення позапланової перевірки у третьої особи були відсутні, тому подальші дії відповідачів щодо здійснення перевірки є незаконними.
На думку позивача, Акт перевірки складено з порушенням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки в акті перевірки не зазначено дати його складання та найменування юридичної особи, юридичною особою визначено філію, яка не має статусу юридичної особи. Тому акт не є належним документом, на підставі якого видається припис. На момент завершення позапланової перевірки уніфіковані форми актів не були затверджені та оприлюднені у встановленому порядку, складений акт не є актом, що має уніфіковано форму, що суперечить вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Припис, складений на підставі такого акта, є неправомірним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря від 16 червня 2017 року №14 в частині усунення Миколаївською філією Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" порушень вимог Висновку державної екологічної експертизи Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 квітня 2017 року №7-03/12-9185/10-17 та вимог Дозволу Міністерства екології та природних ресурсів України від 25 квітня 2017 року №004/04-17-Мик: скидання ґрунту на підводний відвал не по циркуляції навколо буя; відсутність буя у центрі підводного відвалу; неповідомлення про випадок настання надзвичайної ситуації Мінприроди та Держекоінспекції.
В іншій частині адміністративного позову відмовлено.
Стягнуто з Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря за рахунок бюджетних асигнувань судові витрати зі сплати судового збору в сумі 800,00 грн. на користь Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" .
4. Задовольняючи позовні вимоги частково, суди виходили з того, що позивач довів протиправність припису про забезпечення виконання вимог висновку державної екологічної експертизи та дозволу на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду в частині.
В іншій частині суди дійшли висновку про правильність висновків відповідачів про невиконання вимог зазначеного висновку екологічної експертизи та дозволу, що полягало: у використанні техніки, яка здійснює викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, що не враховані у висновку експертизи; непроведенні обстеження дна акваторії; проведенні робіт в період нересту без відповідного погодження Держрибагенства.
Також судами відхилено доводи позивача про те, що за результатами перевірки складений акт, який не відповідає вимогам, встановленим законом.
При цьому зазначено, що вимоги до форми акту встановлені в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Тому, незатвердження уніфікованого акта не є обставиною, за якою припис, складений на підставі такого акта перевірки, може бути визнаний протиправним. Відтак, дії відповідачів при виконанні своїх службових обов`язків з проведення перевірки та складання акта є правомірними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 03 січня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів".
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року в частині позовних вимог, у задоволенні яких судами відмовлено, та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанції не враховано, що експлуатаційне днопоглиблення на акваторії морського порту Миколаїв здійснюється позивачем відповідно до пункту 4.3.6 Правил технічної експлуатації портових гідротехнічних споруд, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 27 травня 2005 року №257, спеціалізованою підрядною організацією на підставі договору від 05 квітня 2017 року № 21-В-МИФ-17, укладеного між ДП "Адміністрація морських портів України" та ТОВ "Техморгідрострой Миколаїв".
На думку скаржника, саме ця спеціалізована підрядна організація, яка має технічні засоби, ліцензію і дозвіл, повинна дотримуватися вимог природоохоронного законодавства, в тому числі і висновку екологічної експертизи, Дозволу.
При цьому, скаржник зазначає, що державними інспекторами в Акті перевірки не наведено жодних доказів про те, що техніка, яка використовувалася при проведенні експлуатаційного днопоглиблення призводить до викидів забруднюючих речовин, які перевищують значення встановленні Висновком екологічної експертизи.
Також скаржник зауважує, що Порядком видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду № 557, не передбачено погодження дозволу на проведення експлуатаційних днопоглиблювальних робіт з Держрибагенством, що вказує на неможливість наявності такого порушення, як проведення робіт у період нересту без відповідного погодження Держрибагенства.
Посилається на те, що чинним законодавством не передбачено обов`язкове проведення водолазних робіт при здійсненні експлуатаційного днопоглиблення.
На думку скаржника, що незатвердження уніфікованої форми акту під час проведення позапланової перевірки є обставиною, за якою Припис, складений на підставі такого Акта перевірки, має бути визнаний протиправним.
4. Верховний Суд ухвалою від 16 січня 2019 року поновив Державному підприємству "Адміністрація морських портів України" в особі Миколаївської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів" строк на касаційне оскарження та відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою.
5. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення суду першої та апеляційної інстанції без змін.
6. Верховний Суд ухвалою від 24 жовтня 2022 року касаційну скаргу призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 24 жовтня 2022 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, ДП "Адміністрація морських портів України" згідно зі статутом, затвердженим наказом Міністерством інфраструктури України від 25 березня 2016 року №119, є державним унітарним підприємством, яке діє як державне комерційне підприємство, створене відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 04 березня 2013 року № 133-р "Про погодження пропозиції щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту" та входить до сфери управління Міністерства інфраструктури України. Основним видом діяльності відповідно до коду КВЕД 52.22 є "Допоміжне обслуговування водного транспорту".
Миколаївська філія ДП "Адміністрація морських портів України" згідно з Положенням, затвердженим наказом Міністерства інфраструктури України від 18 квітня 2014 року №184, створена з метою забезпечення функціонування морського порту Миколаїв, організації та забезпечення безпеки мореплавства, утримання та ефективного використання державного майна, закріпленого за Філією, та отримання прибутку.
Державна екологічна інспекція Північно-західного регіону Чорного моря на підставі наказу від 31 травня 2017 року №124 видала державним інспекторам з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря, у тому числі відповідачам, направлення від 31 травня 2017 року №190035 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Державним підприємством "Адміністрація морських портів України" (Миколаївська філія Державного підприємства "Адміністрація морських портів України"), а саме: дотримання вимог природоохоронного законодавства України, виконання умов Дозволу Міністерства екології та природних ресурсів України на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду №004/04-17-Мик, виданого 25 квітня 2017 року.
У направленнях на перевірку правовими підставами для її здійснення зазначено статтю 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", підпункт 8 пункту 1 статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", рапорт завідуючого Миколаївським сектором економічного та радіологічного контролю Державної екологічної інспекції Північно-західного регіону Чорного моря.
За результатом зазначеної перевірки Державна екологічна інспекція Північно-західного регіону Чорного моря склала акт без номера і дати. В акті перевірки зазначено початок перевірки - 01 червня 2017 року об 11.00 год., завершення перевірки - 14.06.2017 о 10.30 год.
Згідно з актом перевірки Миколаївська філія Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" порушила вимоги статті 29 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", статті 32 Закону України "Про екологічну експертизу", що полягало у невиконанні вимог висновку державної екологічної експертизи від 19 квітня 2017 року № 7-03/12-9185/10-17, та вимоги статей 100, 102 Водного кодексу України, Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", що полягало у невиконанні позивачем вимог дозволу Мінприроди від 25 квітня 2017 року № 004/04-17-Мик.
Контролюючий орган в акті перевірки зазначив:
- позивач використовує техніку, що здійснює викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, які не враховані у висновку державної екологічної експертизи;
- не провів обстеження дна акваторії;
- відсутній буй у центрі підводного відвалу (буй встановлений 01 червня 2017 року згідно з довідкою);
- скидання ґрунту на підводний відвал здійснюється не по циркуляції навколо буя;
- проведення робіт у період нересту (з 01 червня 2017 року по 05 червня 2017 року) без відповідного погодження Держрибагенства;
- неповідомлення Мінприроди та Держекоінспекції про випадок настання надзвичайної ситуації, яка відбулась 30 травня 2017 року.
На підставі акта перевірки відповідачем складено припис від 16 червня 2017 року № 14, згідно з яким позивачу приписано забезпечити виконання вимог висновку державної екологічної експертизи Міністерства екології та природних ресурсів України від 19 квітня 2017 року №7-03/12-9185/10-17 та вимог Дозволу на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду №004/04-17-Мик, виданого Міністерством екології та природних ресурсів від 25 квітня 2017 року.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними вказаним приписом, позивач звернувся із цим позовом до суду за захистом своїх прав.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставами для відкриття касаційного провадження та на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини регулюються Законом України від 25 червня 1991 року №1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі Закон України №1264-XII), Законом України від 09 лютого 1995 року № 45/95-ВР "Про екологічну експертизу", Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну екологічну інспекцію України затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275, Положенням про Державну екологічну інспекцію Північно-Західного регіону Чорного моря, затвердженого Наказом Державної екологічної інспекції України від 12 грудня 2011 року № 136.
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначені Законом України "Про охорону навколишнього середовища" від 25 червня 1991 року N 1264-XII (надалі - Закон N 1264-XII) .
Стаття 20-2 вказаного Закону визначає компетенцію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища, до якої належить, зокрема: а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про екологічну та радіаційну безпеку.
Відповідно до статті 34 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.
Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України (Положення №275).
Згідно із пунктом 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до пункту 3 Положення №275 основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо екологічної та радіаційної безпеки.
Відповідно до підпунктів "а", "в", "е" підпункту 2 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами: