ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 826/16825/17
адміністративне провадження № К/9901/2575/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року (головуючий суддя: Донець В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (головуючий суддя: Бєлова Л.В., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі № 826/16825/17 за позовом Державного підприємства "Львіввугілля" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
18 грудня 2017 року Державне підприємство "Львіввугілля" (далі також позивач або ДП "Львівугілля") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також відповідач або Держгеонадра), у якому просило:
визнати протиправною діяльність Держгеонадра щодо надання відмови в продовженні терміну дії ДП "Львіввугілля" спеціального дозволу на видобування вугілля кам`яного;
зобов`язати Держгеонадра продовжити дію спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на видобування вугілля кам`яного по полю шахти "Червоноградська" ДП "Львіввугілля".
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо відмови листом від 04 грудня 2017 року № 29794/03/12-17 ДП "Львіввугілля" в продовженні строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" за наслідками розгляду заяви від 23 жовтня 2017 № 2/1634.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України продовжити дію спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" Державного Підприємства "Львіввугілля".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року скасовано у частині задоволених позовних вимог про зобов`язання Державної служби геології та надр України продовжити дію спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" ДП "Львіввугілля".
Ухвалено у цій частині нову постанову, якою зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути питання щодо продовження дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" Державного підприємства "Львіввугілля" та прийняти рішення.
У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року залишено без змін.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 21 січня 2019 року), у якій просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
22 лютого 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що позивачем подано до Держгеонадра заяву від 19 травня 2017 року № 2/770 на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, у задоволенні якої відповідачем відмовлено через відсутність позитивного висновку про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр і невідповідність визначених координат шахтного поля. Позивач стверджує, що після усунення усіх зауважень підприємство повторно подало заяву на продовження терміну дії спецдозволів на користування надрами та лист від 23 жовтня 2017 року № 2/1633 про усунення порушень, проте в порушення вимог статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" Держгеонадра відмовлено у продовженні строку спецдозволу з інших підстав, ніж було раніше зазначено у листі від 22 червня 2017 року № 13853/03/12-17.
У відзиві на позов відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог. Підставами відмови зазначено невідповідність поданих ДП "Львіввугілля" пакетів документів на продовження дії спеціального дозволу вимогам "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі також Порядок № 615). Водночас відмову в наданні дозволу надано в 45-денний строк, що також виключає застосування Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", зокрема принципу "мовчазної згоди". Відповідач наголосив, що суд не наділений повноваженнями зобов`язувати Держгеонадра видавати дозволи, оскільки це виключне дискреційне повноваження органу, що також підтверджується судовою практикою - постанова Верховного Суду України від 28 лютого 2017 року справа №826/7631/15, ухвали Вищого адміністративного суду України, зокрема, від 30 березня 2016 року № К/800/2944/16, від 13 липня 2017 року № К/800/9953/17.
Позивачем подано відповідь на відзив, у якому наголошено на відсутності у Держгеонадра підстав для відмови (лист від 04 грудня 2017 року № 29794/03/12-17), оскільки інформація про річну виробничу потужність на 01 січня 2017 року - 500 тис. тон містилась на сторінці 2 Пояснювальної записки, а також було подано План поверхні та План гірничих робіт з необхідною інформацією.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Міністерством охорони навколишнього природного середовища України видано ДП "Львіввугілля" спеціальний дозвіл на користування надрами від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобування корисних копалин - вугілля кам`яного та супутніх прісних підземних вод. Термін дії спецдозволу - 12 років.
Позивач звернувся до Держгеонадра із заявою від 19 травня 2017 року № 2/770 щодо продовження строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами з метою видобутку кам`яного вугілля, із додатками.
Листом від 22 червня 2017 року № 13853/03/12-17 Держгеонадра відмовило ДП "Львіввугілля" в продовженні строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами на підставі пункту 15 Порядку № 615 та повернуло матеріали через відсутність позитивного висновку про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр і невідповідність визначених координат шахтного поля.
Позивач також звернувся з заявою від 19 травня 2017 року № 2/771 до відповідача про продовження строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами з метою видобутку підземних вод водозабору шахти "Червоноградська".
Листом від 14 серпня 2017 року №17366/03/12-17 Держгеонадра відмовило позивачу в продовженні строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами на підставі пункту 15 Порядку № 615 та повернуло матеріали через відсутність позитивного висновку про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр і невідповідність поданої заяви вимогам "Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" - подано заяву лише щодо видобутку супутніх корисних копалин.
ДП "Львіввугілля" повторно звернулось до Держгеонадра із заявою від 23 жовтня 2017 року № 2/1634 про продовження строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами з метою видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська", з додатками.
За змістом зазначеного листа позивач повідомив Держгеонадра, що ДП "Львіввугілля" виконані зауваження Держгеонадра, викладені у листі від 22 червня 2017 року № 13853/03/12-17, а саме:
1.Отримано експертний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів;
2.Каталог координат кутових точок виправлено та приведено у відповідність до графічних матеріалів, що підтверджено експертних висновком ДРГП "Донецькгеологія".
Водночас підприємство просило продовжити строк дії спецдозволу.
Листом від 04 грудня 2017 року № 29794/03/12-17 Держгеонадра відмовило позивачу у продовженні строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами на підставі пункту 15 Порядку № 615 та повернуло матеріали через відсутність: в пояснювальній записці інформації щодо потужності підприємства; ситуаційного плану з нанесеними межами площі видобування та географічних координат її кутових точок; плану підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, межами земельного та гірничого відводів (за наявності) контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менше як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів.
Позивач, вважаючи підстави відмови в продовженні спеціального дозволу необґрунтованими, звернувся до суду з позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги у повному обсязі, суд першої інстанції встановив, що після усунення позивачем недоліків у заявах на продовження строку дії спеціального дозволу, на які було вказано ДП "Львіввугілля" у листах Держгеонадра від 22 червня 2017 року № 13853/03/12-17 та від 14 серпня 2017 року № 17366/03/12-17, відповідач листом від 04 грудня 2017 № 29794/03/12-17 повторно відмовив позивачу в продовженні строку дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на користування надрами, зазначивши інші підстави, які не зазначались під час первинної відмови.
За позицією суду першої інстанції, такі дії відповідача суперечать вимогам частини п`ятої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Водночас суд першої інстанціє дійшов висновку про обґрунтованість позовної вимоги щодо зобов`язання Держгеонадра продовжити дію спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на видобування вугілля кам`яного по полю шахти "Червоноградська" ДП "Львіввугілля", з огляду на встановлення судом спростування тверджень відповідача щодо неподання пояснювальної записки з характеристикою об`єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства, оскільки до заяви було подано пояснювальну записку, до якої долучено документ "Сфера діяльності підприємства", де вказано річну виробничу потужність на 01.01.2017 - 500 тис. тон. Також судом було враховано доводи позивача щодо наявності інформації про межі площ видобування та географічних координат її кутових точок на Плані гірничих робіт шахти, інформації про запаси корисних копалин на Плані гірничих робіт шахти.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо зобов`язання Держгеонадра продовжити дію спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 на видобування вугілля кам`яного по полю шахти "Червоноградська" ДП "Львіввугілля" та ухвалюючи у цій частині нову постанову, якою зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути питання щодо продовження дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року № 3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" ДП "Львіввугілля" та прийняти рішення, суд апеляційної інстанції зазначив таке.
Повноваження відповідача стосовно продовження дії спеціального дозволу є дискреційними та належать до виключної компетенції його як уповноваженого органу. Жоден інший суб`єкт чи орган, у тому числі й суд, не може втручатися у здійснення суб`єктом владних повноважень своєї компетенції.
Проте відповідач рішення у формі наказу про відмову у продовженні строку дії спеціального дозволу не приймав та листом повернув позивачу поданий пакет документів.
З покликанням на вимоги частини 2 статті 9 та частини 2 статті 245 КАС України, суд апеляційної інстанції вважав належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, зобов`язання Державну службу геології та надр України повторно розглянути питання щодо продовження дії спеціального дозволу від 09 грудня 2005 року №3686 з видобутку кам`яного вугілля по полю шахти "Червоноградська" Державного Підприємства "Львіввугілля", викладені в заяві від 23 жовтня 2017 року, та прийняти рішення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ І ВІДЗИВУ
Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо застосування до спірних правовідносин пункту 5 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності". Вважає, що зазначеною нормою встановлено підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру та вона не регулює спірні правовідносини щодо продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Скаржник стверджує, що в даному випадку повинно бути застосоване положення пунктів 9,14,15 Порядку № 615, які безпосередньо стосуються спірних правовідносин, оскільки пунктом 14 Порядку встановлено процедуру продовження строку дії спеціальних дозволів на користування надрами, а пунктом 15 Порядку встановлено підстави для відмови у продовжені строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
За позицією відповідача, процедура видачі документа дозвільного характеру та процедура продовження строку його дії є різними, а отже суди попередніх інстанцій при розгляді справи виходили із норм законодавства, якими врегульовано процедуру надання документу дозвільного характеру, що свідчить про невірне застосування норм матеріального права.
Скаржник наполягає на тому, що позивачем жодного разу не було подано повного пакету документів для продовження дії спеціального дозволу.
Щодо тверджень позивача про пропущення строку на відповідь, відповідач з покликанням на пункт 14 порядку № 615 зазначає, що рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі. Звертає увагу, що 45-денний строк закінчується 09 грудня 2017 року, а відповідь була надана 04 грудня 2017 року.
В свою чергу позивач зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій прийнятті з дослідженням всіх матеріалів справи, законно та обґрунтовано, а касаційна скарга є безпідставною та такою, що не підлягає задоволенню.
Позивач стверджує, що ні Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", ні Порядком № 615 не передбачено право посадових осіб повертати документи із зазначенням кожного разу іншої причини.