ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 420/6877/20
адміністративне провадження № К/9901/39396/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Жука А. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, яка діє в своїх інтересах та інтересах малолітньої особи ОСОБА_3 до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 (суддя - Цховребова М. Г.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (колегія суддів у складі: Косцової І. П., Осіпова Ю. В., Скрипченка В. О.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У липні 2020 року ОСОБА_1, ОСОБА_2, яка діє в своїх інтересах та інтересах малолітньої особи ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили: визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 19.06.2020 та від 12.08.2020 про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язати відповідача здійснити реєстрацію місця проживання ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_4 за адресою: АДРЕСА_1 .
На обґрунтування позову зазначають, що Закон України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" не містить посилань на поняття житлового фонду та не встановлює обмежень у реєстрації за адресою дачного (садового) будинку. Згідно з Цивільним кодексом України житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них. При цьому, відповідно до звіту, виконаного експертом дачний будинок відповідає вимогам житлового будинку, придатний для постійного проживання та є постійним єдиним місцем проживання позивачів. Таким чином, відмова Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 19.06.2020, на їх думку, є протиправною.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є батьками малолітньої дитини ОСОБА_3 .
Відповідно до витягу Держаного реєстру речових прав на нерухоме майно № 120886562 від 17.04.2018 ОСОБА_5 є власником садового будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .
19.06.2020 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулись до Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради із заявами, в яких просили зареєструвати своє місце проживання, а також їх малолітньої доньки за вказаною вище адресою.
До вказаної заяви додано: витяг № 120886562 від 17.04.2018, договір купівлі-продажу № 357 від 17.04.2018; згоду власника житла на реєстрацію місяця проживання особи у разі відсутності документів, що підтверджують право на проживання в житлі.
19.06.2020 Департаментом надання адміністративних послуг Одеської міської ради відмовлено в реєстрації місця проживання, з підстав не подання необхідних документів або інформації (відсутні документи, що підтверджують право на проживання в житлі).
12.08.2020 ОСОБА_2 звернулась до Департаменту надання адміністративних послу Одеської міської ради із заявою про реєстрацію місця проживання малолітньої дитини ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1 .
12.08.2020 Департаментом надання адміністративних послу Одеської міської ради у реєстрації місця проживання за вказаною заявою відмовлено, оскільки особа не подала необхідних документів або інформації (у батьків відсутня реєстрація місця проживання).
Не погоджуючись з рішеннями відповідача від 19.06.2020 та від 12.08.2020 про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1, позивачі оскаржили їх у судовому порядку.
Крім того, судом першої інстанції також встановлено, що відповідно до висновку Звіту про проведення технічного огляду дачного (садового) будинку за адресою: АДРЕСА_1, складеного ПП "Одеське БТІ", об`єкт - садовий будинок за вказаною адресою вимогам державних будівельних норм відповідає, зокрема:
1) належність будинку до 1-6 класів відповідно до Єдиного класифікатора житлових будинків залежно від якості житла та наявного інженерного обладнання - відповідає;
2) відповідність висоти житлових приміщень вимогам ДБН В.2.2-15 "Житлові будинки. Основні положення" - відповідає;
3) відсутність деформацій, що можуть призвести до втрати несучої здатності конструкцій та руйнування будинку, за оцінкою механічного опору та стійкості несучих конструкцій з використанням спрощених методів для конструкції категорії В відповідно до ДБН В.1.2-6 "Основні вимоги до будівель і споруд. Механічний опір та стійкість" - відповідає;
4) наявність системи опалення для експлуатації будинку протягом року відповідно до ДБН В.2.5-67 "Опалення, вентиляція та кондиціонування" - відповідає;
5) виконання протипожежних вимог в частині дотримання протипожежних розривів, визначених ДБН 360-92 "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та наявності блискавкозахисту згідно ДСТУ Б В.2.5-38 "Улаштування блискавозахисту будівель і споруд" - відповідає;
6) відповідність вимогам ДБН В.2.2-15:2015 "Житлові будинки. Основні положення" (крім зазначених у розділі 1) - відповідає.
Також суд першої інстанції встановив, що на доведення обставин, на яких ґрунтуються вимоги, позивачами надано до суду копії, зокрема: сторінок паспорта громадянина України на ім`я ОСОБА_2, відповідно до якого, зокрема знято з реєстрації місце проживання 19.06.2020; сторінок паспорта громадянина України на ім`я ОСОБА_1, відповідно до якого, зокрема знято з реєстрації місце проживання 28.02.2018; сторінок паспорта громадянина України на ім`я ОСОБА_5 ; свідоцтва про народження ОСОБА_3 ; довідки про зняття з реєстрації місця проживання особи ОСОБА_3 від 19.06.2020; договору купівлі-продажу садового будинку, згідно з яким ОСОБА_6 продала, а ОСОБА_5 купив у власність садовий будинок з господарчими будівлями та спорудами під номером 9, який розташований за адресою: АДРЕСА_1, який складається в цілому з одного садового будинку, зазначеного в схематичному плані літерою "А", загальною площею 38,7 кв.м., у тому числі літньою житловою площею 24,2 кв.м., з надвірними господарчими будівлями та спорудами, зазначених літерами: "Б" - літня кухня; "В, Ж" - туалети; "Г, Е" - сараї; "Д" - душ; I - мостіння, II - колодязь, № 1 - ворота, розташованих на земельній ділянці площею 0,0748 га, кадастровий номер якої 5110136900:41:015:0083, яка відчужується за окремим договором; витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності щодо садового будинку з господарськими спорудами, об`єкт житлової нерухомості, за адресою: АДРЕСА_2, належить на праві приватної власності ОСОБА_5 ; договору купівлі-продажу земельної ділянки, згідно з яким ОСОБА_6 продала, а ОСОБА_5 купив у власність земельну ділянку під номером 9, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ), цільове призначення якої - для індивідуального садівництва, основна категорія земель згідно УКЦВЗ - землі сільськогосподарського призначення, кадастровий номер 5110136900:41:015:0083, загальна площа якої 0,0748 га., у тому числі по угіддям: сади - 0,0436 га, капітальна одноповерхова - 0,0058 га; капітальна одноповерхова - 0,0034 га; тимчасова - 0,0012 га; під проїздами, проходами та площадками - 0,0208 га; витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності щодо земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2, належить на праві приватної власності ОСОБА_5 ; технічного паспорту на будинок садибного типу з господарським будівлями та спорудами від 04.11.2019 за адресою: АДРЕСА_1 ; домової книги для прописки громадян, що мешкають у будинку АДРЕСА_3 ; заяви про реєстрацію місця проживання ОСОБА_1 від 02.08.2019; постанови відповідача про адміністративне правопорушення № П4-5633-2019 від 02.08.2019 стосовно ОСОБА_1 ; протоколу про адміністративне правопорушення № П1-5633-2019 за частиною першою статті 197 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 02.08.2019 стосовно ОСОБА_1 ; виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців Серія ААБ № 884142 щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 05.01.2012; витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 22.01.2016; свідоцтва платника єдиного податку Серія НОМЕР_1, виписаного суб`єкту господарювання ОСОБА_1 14.03.2012; листа-відповіді Київської районної адміністрації від 13.10.2020 № У-985 на заяву ОСОБА_5 про переведення садового будинку за адресою: АДРЕСА_1, в жилий; листа Страхової компанії "Граве Україна" № 08 від 11.01.2021, адресованого ФОП ОСОБА_1, щодо оформлення ЕЦП; сертифікату Страхової компанії "Граве Україна", виданого ОСОБА_1, про проходження навчання за певними видами страхування.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано рішення Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради від 19.06.2020 про відмову у реєстрації місця проживання ОСОБА_2, ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 . Зобов`язано Департамент надання адміністративних послуг Одеської міської ради повторно розглянути заяви ОСОБА_2, ОСОБА_1 від 19.06.2020 про реєстрацію місця проживання за адресою: АДРЕСА_1, з урахуванням правової оцінки питання, щодо якого звернулись ОСОБА_2, ОСОБА_1, наданої судом у рішенні. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в заявах відповідача по суті справи та представником відповідача в судовому засіданні зазначено, що фактично під відсутністю документів, що підтверджують право на проживання у житлі, в оскаржених рішеннях відповідач мав на увазі, по суті, не віднесення садового будинку за адресою: АДРЕСА_1, власником якого є ОСОБА_5, до житла. Проте суд зазначає, що наведене відповідачем обґрунтування також не відповідає фактично зазначеним підставам прийняття оскаржених рішень від 19.06.2020: відсутність документів, що підтверджують право на проживання у житлі. Отже, суд дійшов висновку, що жодних доводів щодо вжиття відповідачем всіх можливих заходів для отримання доказів, які не були покладені в основу оскаржених рішень до їх прийняття, але які не були отримані з незалежних від нього причин, відповідачем не наведено та доказів на їх підтвердження не надано. Суд зазначає, що встановлені обставини свідчать про недотримання відповідачем вимог щодо ясності, чіткості, доступності, зрозумілості та обґрунтованості щодо оскаржуваних рішень, виконання яких є запорукою передбачуваності для позивачів наслідків виконання або невиконання ними законних вимог відповідача.
Ураховуючи практику Верховного Суду, суд дійшов висновку, що сам по собі той факт, що садовий будинок був збудований на підставі будівельних норм, що відрізняються від будівельних норм, установлених для житлових будинків, не спростовує того, що він може потім використовуватися для проживання в ньому. Відмінність будівельних норм у частині вимог до окремих конструктивних рішень, що застосовуються під час будівництва житлових будинків у порівнянні зі садовими будинками, не позбавляє останніх ознак, притаманних житлу, і не спростовує їхньої придатності для постійного проживання, за умови, що власник садового будинку з власної ініціативи пристосував його для цього, встановивши додаткове обладнання чи комунікації.
Отже, суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення від 19.06.2020 про відмову у реєстрації місця проживання ОСОБА_2 та ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, є протиправними та підлягають скасуванню.
Щодо позовних вимог в частині зобов`язання відповідача здійснити реєстрацію місця проживання ОСОБА_2 та ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1, то суд вважав їх передчасними, відповідно такими, що не підлягають задоволенню. Водночас для ефективного захисту прав та інтересів позивачів у спірних публічно-правових відносинах від порушень з боку відповідача, суд вважав за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов`язати відповідача повторно розглянути заяви ОСОБА_2 та ОСОБА_1 від 19.06.2020 про реєстрацію місця проживання за адресою: АДРЕСА_1, з урахуванням правової оцінки питання, щодо якого звернулись ОСОБА_2 та ОСОБА_1, наданої судом у рішенні.
Щодо позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення відповідача від 12.08.2020 про відмову в реєстрації місця проживання ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1, то суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині, оскільки станом на 12.08.2020 фактично не було єдиної зазначеної у відповідній заяві обставини, як законодавчо визначеної підстави для реєстрації місця проживання малолітньої дитини за вказаною адресою.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
Постановою П`ятою апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 рішення суду Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 залишено без змін.
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що відповідно до ЖК УРСР дачний будинок не зазначений в переліку об`єктів, які не входять до житлового фонду. Проте відмінність будівельних норм у частині вимог до окремих конструктивних рішень, що застосовуються під час будівництва житлових будинків у порівнянні з садовими будинками, не позбавляє останніх ознак, притаманних житлу, і не спростовує їхньої придатності для постійного проживання, за умови, що власник садового будинку з власної ініціативи пристосував його для цього, встановивши додаткове обладнання чи комунікації. Необхідно враховувати, що чинне законодавство не виключає можливості переведення садових будинків у статус житлових.
Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки є правом, а не обов`язком власника будинку, що не виключає можливості проживання в такому будинку. Крім того, згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності вказаний дачний будинок є об`єктом житлової нерухомості. За таких обставин, суд відхилив доводи апелянта стосовно не входження дачних будинків до житлового фонду, з огляду на передбачену статтею 8-1 ЖК УРСР можливість переведення садових та дачних будинків у жилі будинки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України),
На обґрунтування касаційної скарги зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу 2 пункту 5 Порядку переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2015 № 321 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13.05.2020 № 399) стосовно того, що підставою для використання дачних чи садових будинків як житло, зокрема для реєстрації місця проживання, є рішення про переведення дачних і садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки.
Скаржник наголошує, що у зв`язку із змінами в законодавстві саме рішення про переведення дачних чи садових будинків, що відповідають державним будівельним нормам, у жилі будинки, відтепер є підставою для використання такого будинку як житлового, зокрема і для здійснення реєстрації місця проживання, що свідчить про нетотожність обставин справ, що вже були розглянуті Верховним Судом за подібними правовідносинами та цієї справи.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
01.11.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.11.2021 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Жука А. В. для розгляду судової справи № 420/6877/20.
Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2021 відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту надання адміністративних послуг Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021.
Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2022 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права та акти їхнього застосування
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, пов`язані зі свободою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні, що гарантуються Конституцією України і закріплені Загальною декларацією прав людини, Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод і протоколами до неї, іншими міжнародними договорами України, а також визначає порядок реалізації свободи пересування та вільного вибору місця проживання і встановлює випадки їх обмеження урегульовано Законом України від 11.12.2003 № 1382-IV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (далі - Закон № 1382-IV).
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1382-IV, вільний вибір місця проживання чи перебування - право громадянина України, а також іноземця та особи без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України, на вибір адміністративно-територіальної одиниці, де вони хочуть проживати чи перебувати; місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає, а також спеціалізовані соціальні установи, заклади соціального обслуговування та соціального захисту, військові частини.
За приписами статті 6 Закону № 1382-IV громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов`язані протягом тридцяти календарних днів після зняття з реєстрації місця проживання та прибуття до нового місця проживання зареєструвати своє місце проживання. Батьки або інші законні представники зобов`язані зареєструвати місце проживання новонародженої дитини протягом трьох місяців з дня державної реєстрації її народження. Реєстрація місця проживання особи здійснюється в день подання особою документів. Реєстрація місця проживання за заявою особи може бути здійснена органом реєстрації з одночасним зняттям з попереднього місця проживання.
У разі якщо особа не може самостійно звернутися до органу реєстрації, реєстрація може бути здійснена за зверненням її законного представника або представника на підставі довіреності, посвідченої в установленому законом порядку (далі - представник).
Для реєстрації особа або її представник подає органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг): письмову заяву; документ, до якого вносяться відомості про місце проживання. Якщо дитина не досягла 16-річного віку, подається свідоцтво про народження; квитанцію про сплату адміністративного збору; документи, що підтверджують право на проживання в житлі, перебування або взяття на облік у спеціалізованій соціальній установі, закладі соціального обслуговування та соціального захисту, проходження служби у військовій частині, адреса яких зазначається під час реєстрації; військовий квиток або посвідчення про приписку (для громадян, які підлягають взяттю на військовий облік або перебувають на військовому обліку).
У разі подання заяви представником особи додатково подаються: документ, що посвідчує особу представника; документ, що підтверджує повноваження особи як представника, крім випадків, коли законними представниками є батьки (усиновлювачі).
Реєстрація місця проживання особи за заявою законного представника здійснюється за згодою інших законних представників.
За бажанням батьків чи одного з них документи, передбачені цією статтею для реєстрації місця проживання дитини, можуть бути подані органам державної реєстрації актів цивільного стану під час проведення державної реєстрації народження дитини. Органи державної реєстрації актів цивільного стану в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, направляють зазначені документи органам реєстрації для реєстрації місця проживання новонародженої дитини.
Реєстрація місця проживання новонародженої дитини може здійснюватися також на підставі направлених органами соціального захисту населення даних, що зазначив законний представник, з яким постійно проживає дитина, у заяві про призначення допомоги при народженні дитини.
Забороняється вимагати для реєстрації місця проживання подання особою інших, ніж передбачених цією статтею, документів.
Статтею 9-1 Закону № 1382-IV визначено, що орган реєстрації відмовляє в реєстрації або знятті з реєстрації місця проживання, якщо: особа не подала передбачені цим Законом документи або інформацію; у поданих особою документах містяться недостовірні відомості або подані нею документи є недійсними; для реєстрації або зняття з реєстрації звернулася особа, яка не досягла 14-річного віку. Рішення про відмову приймається в день звернення особи. Заява про реєстрацію чи зняття з реєстрації місця проживання повертається особі із зазначенням у ній причин відмови.
Відповідно до частини першої статті 29 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово.
Статтею 379 ЦК України визначено, що житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них.
Відповідно до статті 4 Житлового кодексу Української РСР від 30.06.1983 № 5464-Х жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.