ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №420/2523/21
адміністративне провадження № К/9901/46205/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року (суддя Самойлюк Г.П.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року у (судді: Джабурія О.В., Вербицька Н.В., Кравченко К.В.) справі за позовом ОСОБА_1 до Державної екологічної інспекції України, Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2, про визнання протиправними та скасування наказів №482-о від 29 грудня 2020 року року, №2-тр/т від 14 січня 2021 року, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції України (далі - відповідач), в якому, з урахуванням заяви про уточнення та доповнення позовних вимог (вх. №17680/21 від 08 квітня 2021 року), просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції України №482-0 від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказ Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", якими ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або на рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року;
- стягнути з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 19 січня 2021 року по день фактичного поновлення на посаді.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваними наказами його протиправно звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 19 січня 2021 року, оскільки на час звільнення він знаходився на лікарняному до 01 лютого 2021 року та згідно з листком непрацездатності серії АДН № 512631 повинен був стати до роботи лише 02 лютого 2021 року, тому днем звільнення має бути дата, що є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності. Позивач уважає, що його звільнення відбулось з порушенням приписів частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу". Позивачем не отримано копій попередження про наступне вивільнення №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року, протоколу доведення інформації та документів до відома державного службовця від 07 грудня 2020 року, зазначених у наказі №482-о від 29 грудня 2020 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року позовні вимоги задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " Визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 19 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-о "Про звільнення ОСОБА_1 ". Поновлено ОСОБА_1 на посаді, рівнозначній посаді першого заступника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу з 20 січня 2021 року. Стягнуто з Державної екологічної інспекції України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 20 січня 2021 року по 05 липня 2021 року у сумі 103 463,36 грн.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що ОСОБА_1 перебував на лікарняному, зокрема, у періоди з 18 січня 2021 року до 22 січня 2021 року, з 23 січня 2021 року по 27 січня 2021 року, з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року, на підтвердження чого позивачем у судовому засіданні суду першої інстанції надано оригінали листків непрацездатності.
Тобто, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що з урахуванням приписів частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу" та перебування позивача на лікарняному, днем звільнення позивача мало бути зазначено 02 лютого 2021 року (наступний день за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність). Відповідачами не доводилось факту внесення змін до наказу про звільнення позивача іншою датою, ніж 19 січня 2021 року.
Отже, як зазначив суд першої інстанції, враховуючи, що позивач у період з 28 січня 2021 року по 01 лютого 2021 року перебував на лікарняному, звільнення позивача 19 січня 2021 року здійснено без дотримання частини п`ятої статті 87 Закону України "Про державну службу", якою чітко визначено, що наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
З урахуванням наведеного, суди дійшли висновку щодо неправомірності звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу 19 січня 2021 року.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Державної екологічної інспекції України указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
Державною екологічною інспекцією України рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не правильно застосовані норми матеріального права без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 22 липня 2020 року у справі №823/590/17, від 26 вересня 2019 року у справі №823/185/16, від 22 липня 2020 року у справі №299/3792/17.
Позиція інших учасників справи
Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 19 жовтня 2022 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Наказом Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України №39 від 29 січня 2020 року "Про ліквідацію територіального та міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції" та наказу Державної екологічної інспекції України №27 від 06 лютого 2020 року "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу" звільнено ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу 11 січня 2020 року (т.1 а.с. 10).
Підставою для прийняття наказу №482-о від 29 грудня 2020 року зазначено: попередження про наступне вивільнення №10423/6/8-20 від 01 грудня 2020 року, протокол про доведення інформації та документів до відома державного службовця від 07 грудня 2020 року.
Відповідно до наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 " внесено зміни до пункту 1 наказу Державної екологічної інспекції України №482-о від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 ", замінивши цифру "11" цифрою "19" (т.1 а.с. 11).
Згідно з наказом Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) №01-0 від 14 січня 2021 року "Про оголошення наказів Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 " та від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", оголошено вказані накази ОСОБА_1 02 лютого 2021 року в приміщенні Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), після виходу з лікарняного (т.1 а.с. 12-13).
Уважаючи спірні накази незаконними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
Спеціальним законом, що регулює відносини, які виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, є Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII, у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин). Дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (пункт 3 частини другої статті 3 Закону № 889-VIII).
Частинами першою - третьою статті 5 Закону № 889-VIIІ установлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Частиною п`ятою статті 22 Закону № 889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 41 Закону №889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення.
Частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
За змістом абзацу першого частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Позиція Верховного Суду
Частиною першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги Державної екологічної інспекції України, Верховний Суд виходить з такого.
Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу Державної екологічної інспекції України №482-0 від 29 грудня 2020 року "Про звільнення ОСОБА_1 " та наказу Державної екологічної інспекції України №2-тр/т від 14 січня 2021 року "Про внесення змін до наказу Держекоінспекції від 29 грудня 2020 року №482-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", якими ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Кримсько-Чорноморського округу, або на рівнозначній посаді з 19 січня 2021 року.
Колегія суддів зазначає, що Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX (далі - Закон № 117-IX) були внесені зміни та доповнення до Закону № 889-VIII, зокрема, відповідно до положень статті 83 Закону № 889-VIII (у редакції Закону № 117-IX, що діє з 25 вересня 2019 року) державна служба припиняється: 1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону); 2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону); 3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону); 4) за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону); 5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону); 6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону); 7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом; 8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України "Про очищення влади"; 9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 88-1 цього Закону).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX) підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
Слід зазначити, що відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції до набрання чинності Законом № 117-IX), процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначалася законодавством про працю. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускалося лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
13 лютого 2020 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" від 14 січня 2020 року № 440-IX (далі - Закон № 440-IX), яким частину третю статті 87 доповнено новим абзацом першим такого змісту: "3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення".
Водночас, за змістом частини п`ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону №889-VІІІ (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX), у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.
Згідно з Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Тобто за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тож до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.
Слід зазначити, що частиною третьою статті 5 Закону №889-VIII прямо передбачено, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Отже вирішальним для правильного вирішення цього спору є момент виникнення спірних правовідносин, враховуючи неодноразове внесення змін до Закону №889-VIII.
Як установлено судами попередніх інстанцій, листом Державної екологічної інспекції України №1459/5./8-20 від 25 лютого 2020 року позивачу направлено попередження від 20 лютого 2020 року про наступне вивільнення відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" на виконання постанови Кабінету Міністрів України №39 від 29 січня 2020 року "Про ліквідацію територіального та міжрегіонального територіального органу Державної екологічної інспекції" та наказу Державної екологічної інспекції України №27 від 06 лютого 2020 року "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції Кримсько-Чорноморського округу".