ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №640/23535/19
адміністративне провадження № К/9901/43839/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/23535/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за вимушений прогул, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Глущенко Я.Б., суддів: Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати Наказ №1228ц від 28.10.2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України або рівнозначній посаді в органах прокуратури України;
1.3. стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що його незаконно було звільнено із займаної ним посади, враховуючи невизначеність та невмотивованість оскаржуваного наказу, а також неправомірність застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", як підстави для звільнення.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з квітня 2012 року працював в органах прокуратури на різних посадах.
3.1. Наказом Генерального прокурора України від 29 грудня 2018 року позивача призначено на посаду прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтриманням державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України.
3.2. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон України №113-ІХ) внесені зміни до Закону України "Про прокуратуру", зокрема в тексті цього закону слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
3.3. Цим же Законом встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, на підставі відповідної заяви (установленої форми).
3.4. Наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 року № 221 затверджений Порядок проходження прокурорами атестації.
3.5. 04 жовтня 2019 року на сайті Генеральної прокуратури України було оприлюднено оголошення про порядок подання прокурорами заяв для проходження атестації.
3.6. Позивачем 11 жовтня 2019 року на адресу Генерального прокурора Рябошапки Р.Г. подано заяву про переведення до Офісу Генерального прокурора.
3.7. 28 жовтня 2019 року Генеральним прокурором було видано наказ №1228ц про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 29.10.2019 року.
3.8. Позивач, вважаючи оскаржуваний наказ про звільнення протиправним, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано Наказ №1228ц від 28.10.2019 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
4.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора другого наглядового відділу за додержанням законів при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України або рівнозначній посаді в органах прокуратури України з 29.10.2019 року;
4.3. Стягнуто з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 29.10.2019 року по 30.03.2021 року;
4.4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача з посади від 28.10.2019 року №1228ц року не відповідає вимогам Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII та ставить позивача у стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачу встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші свої дії, зокрема, щодо оскарження такого наказу.
4.5. Також суд зазначив, що відповідач штучно створив умови для звільнення позивача із займаної посади, не повідомивши про невідповідність поданої заяви встановленому зразку та не запропонувавши останньому надати іншу заяву, для чого фактично надав відповідь вже після звільнення позивача та винесення оскаржуваного наказу.
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.
5.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що у визначений Порядком №221 строк ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора. Однак у вказаній заяві позивач не підтвердив своє бажання пройти атестацію та не надав згоду на обробку персональних даних. Отже, подана позивачем заява не підтверджує його готовність пройти атестацію.
5.2. Суд також не погодився з висновком суду першої інстанції, що за результатами розгляду заяви позивача про переведення відповідач мав повідомити останнього про недоліки заяви задля можливості виправити таку, адже ані Закон України №113-ІХ, ані Порядок №221 не містять відповідних приписів.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості застосування пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, який є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-УІІ у випадку подання заяви про переведення без згоди на проходження атестації.
6.2. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що Закону № 1697-УІІ не пов`язує звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-УІІ у зв`язку із відсутністю у поданій прокурором заяви про переведення на посаду прокурора в Генеральну прокуратуру та про намір пройти атестацію абзаців, зміст яких визначений у формі типових заяв прокурора встановлені у додатку 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженому Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, за умови подання таким прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення. Єдиним наслідком подання прокурорами заяв, які не відповідають встановленим формам, наведеним у додатках до вказаного Порядку, є невідкладне повернення відповідним прокурорам таких заяв для належного оформлення.
6.3. Також вказує, що ані Законом України "Про прокуратуру", ані Законом України № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ані Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим Наказом Генерального прокурора № 221 від 03 жовтня 2019 року не передбачене ототожнювання невідповідності поданої позивачем заяви формі, що встановлена Додатком 2 до Порядку, неподанню такої заяви взагалі.
6.4. У зв`язку із наведеним скаржник просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач, посилаючись на те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанцій є законною та обґрунтованою, прийнятою з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, виключено із Конституції України розділ VII "ПРОКУРАТУРА" та доповнено Конституцію України статтею 131-1, якою передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України.
12. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
13. Статтею 4 Закону № 1697-VII встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
14. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
15. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року, далі - Закон № 113-IX) до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
16. Зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
17. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
18. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
19. Відповідно до пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
20. Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.