ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №420/8190/21
адміністративне провадження № К/9901/41689/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправним та скасування наказу від 07 травня 2021 року № 86 та зобов`язання прийняти рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року (головуючий суддя Бойко О. Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (головуючий суддя Коваль М. П., судді: Кравець О. О., Зуєва Л. Є.),
І. Суть спору
У травні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - відповідач, ГУ ДМС України в Одеській області), у якому просив:
- визнати наказ ГУ ДМС України в Одеській області від 07 травня 2021 року № 86 про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, неправомірним і скасувати його;
- зобов`язати ГУ ДМС України в Одеській області у відповідності з процедурою, передбаченою ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", прийняти рішення про оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що спірний наказ був прийнятий відповідачем без урахування і дослідження всіх обставин, що мають юридичне значення. Відповідач не взяв до уваги відкрите висловлювання громадянської позиції позивача щодо належності Криму державі Україна. Зокрема те, що позивач в соціальних мережах висловлювався відносно анексії Криму, та наголошував, що Крим є частиною України. Відповідач не взяв також до уваги інформацію по країні походження щодо загальнопоширеного насильства, зокрема порушення кримінальних справ для заборони свободи вираження поглядів, зловживання застосуванням антитерористичного законодавства, інтернет цензури. Всі ці фактори підтверджують обґрунтованість побоювань позивача. ОСОБА_1 вважає, що існує реальний ризик його переслідувань через політичні переконання.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, є громадянином Російської Федерації. На території РФ працював начальником відділу в Муніципальній автономній установі протягом 2006-2016 років.
13 червня 2018 року позивач прибув на територію України разом з дружиною та дітьми автомобілем легально на підставі дійсного паспортного документу та дозволу на роботу.
22 квітня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ ДМС України в Одеській області з заявою про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту. З такою заявою до міграційних органів позивач раніше не звертався.
23 квітня 2021 року у рамках процедур розгляду заяви із заявником відповідач провів анкетування. У анкеті заявника ОСОБА_1 зазначив, що причиною виїзду з країни постійного проживання стали погрози йому та його родині через його громадянську позицію щодо політики РФ. Повертатися до країни постійного проживання заявник не бажає через відсутність постійного житла та родичів на Батьківщині, а також через політичні погляди, які суперечать владі РФ.
29 квітня 2021 року та 06 травня 2021 року позивач проходив співбесіду, під час якої останній повідомив, що у 2015 році на території РФ нібито здійснив рух на мотоциклі з українським прапором, через це був затриманий правоохоронцями.
07 травня 2021 року за результатами розгляду заяви та особової справи позивача відповідач склав висновок про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додатково захисту. У висновку відповідач зазначив, що аналізом матеріалів особової справи неможливо обґрунтувати причину виїзду позивача з РФ, небажання його повернення до країни громадянської належності з позиції визнання заявника біженцем, ні під час перебування на території РФ, ані перебуваючи поза її межами заявник не зазнав і не зазнає жодних переслідувань за конвенційними ознаками, в нього відсутні обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за будь-якою ознакою та належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Разом з тим можливо також підтвердити відсутність умов, які можуть бути розглянуті в контексті визнання заявника особою, яка потребує додаткового захисту в Україні відповідно до вимог міжнародного законодавства. У додатках до висновку відповідач опрацював інформацію по країні походження.
11 травня 2021 року ОСОБА_1 отримав від ГУ ДМС України в Одеській області повідомлення від 07 травня 2021 року № 5/1-397 про відмову в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, на підставі наказу від 07 травня 2021 року № 86. Наказ виданий із посиланням на п. 6 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".
Уважаючи такий наказ протиправним, позивач звернувся із даним позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанцій, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач не надав даних щодо конкретних фактів (усних тверджень), які б підтверджували пряму загрозу життю, безпеці або свободі у разі повернення на Батьківщину, також позивач не зазначив обставини, які б підтверджували можливість застосування по відношенню до нього насилля у разі повернення на Батьківщину. Тим більш, з огляду на пояснення позивача, надані під час співбесіди, він зазначав, що за період проживання на території Батьківщини особисті права заявника не порушувались, всі побоювання ґрунтуються на особистих припущеннях, позивач не перебував в офіційному розшуку на території РФ.
З урахуванням вищевикладеного, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що ОСОБА_1 не може бути визнаний біженцем або особою, яка потребує додатково захисту, оскільки є особою, стосовно якої встановлено, що умови, передбачені пунктами 1 чи 13 частини 1 статті 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" відсутні, заява носить необґрунтований характер.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
10 листопада 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 липня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
На обґрунтування позиції, позивач посилається на те, що судом апеляційної інстанції враховані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 16 лютого 2018 року у справі № 825/608/17, від 15 березня 2019 року у справі № 825/1582/17, від 24 січня 2020 року у справі № 420/2921/19 щодо застосування норм ч. 6 ст. 8 та п. 1 та 13 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", проте у 2020 році позиція Верховного Суду щодо вказаних норм права зазнала змін.
Так, у постановах Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі № 640/2360/20, від 31 березня 2021 року у справі № 520/12239/19 та від 10 вересня 2021 року у справі № 120/192/20 Суд зазначив, що на стадії оформлення документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, згідно з ч. 6 ст. 8 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", здійснюється відхилення лише очевидно необґрунтованих заяв.
На думку позивача, приймаючи спірний наказ, відповідач фактично розглянув його заяву передчасно.
Також ОСОБА_1 зазначає, що під час розгляду його заяви відповідач не надав оцінки інформації по країні походження позивача, а його висновки, викладені у оскаржуваному наказі, ґрунтуються виключно на необ`єктивній інформації, створеній державою, яка переслідує позивача. У висновку не розглядається жодне джерело інформації по країні походження, що рекомендоване до застосування.
ГУ ДМС України в Одеській області подано відзив на касаційну скаргу, у якій просить її залишити без задоволення, а судові рішення без змін. Зазначає, що звернення позивача з заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту до ДМС України не обумовлене потребою у міжнародному захисті, а в свою чергу, пов`язане лише з бажанням легалізації власного перебування. Крім того, позивачем не були надані жодні документальні докази власного ймовірного переслідування на території Батьківщини під час звернення до ГУ ДМС України в Одеській області. Відповідач стверджує, що проведеним аналізом матеріалів особової справи позивача не прослідковується взаємозв`язок між зазначеними ним обставинами та можливістю порушення його основоположних прав у випадку повернення до країни громадянської належності.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 1 Закону України від 08 липня 2011 року № 3671-VI "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" (далі - Закон № 3671-VI) визначено, що біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.
Пунктом 13 ч. 1 ст. 1 Закону № 3671-VI установлено, що особа, яка потребує додаткового захисту - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.
За приписами ч. 12 ст. 7 Закону № 3671-VI передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту: реєструє заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та подані документи; ознайомлює заявника або його законного представника під їх власний підпис з порядком прийняття рішення за їх заявами, правами та обов`язками особи, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; проводить дактилоскопію особи, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту; у разі потреби направляє особу на обстеження для встановлення віку у порядку, встановленому законодавством України; заповнює реєстраційний листок на особу, яка звернулася із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та членів її сім`ї, які не досягли вісімнадцятирічного віку, або на дитину, розлучену із сім`єю, від імені якої заяву про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, подав її законний представник; заповнює інші необхідні документи; оформлює особову справу; роз`яснює порядок звернення про надання безоплатної правової допомоги відповідно до закону, що регулює надання безоплатної правової допомоги; заносить отримані відомості до централізованої інформаційної системи.
Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону № 3671-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, який прийняв до розгляду заяву іноземця чи особи без громадянства про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає заявникові довідку про звернення за захистом в Україні та реєструє заявника. Протягом п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, проводить співбесіду із заявником, розглядає відомості, наведені в заяві, та інші документи, вимагає додаткові відомості та приймає рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання.
Частиною 4 ст. 8 Закону № 3671-VI передбачено, що рішення про оформлення або відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймається на підставі письмового висновку працівника, який веде справу, і оформлюється наказом уповноваженої посадової особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.
Відповідно до ч. 6 ст. 8 Закону № 3671-VI рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питань щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, приймаються за заявами, які є очевидно необґрунтованими, тобто якщо у заявника відсутні умови, зазначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, а також якщо заяви носять характер зловживання: якщо заявник з метою визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає себе за іншу особу, а так само за заявами, поданими особами, яким було відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, у зв`язку з відсутністю підстав, передбачених для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, встановлених пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 цього Закону, якщо зазначені умови не змінилися.
Частиною 6 ст. 9 Закону № 3671-VI передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, спільно з органами Служби безпеки України проводить перевірку обставин, за наявності яких заявника не може бути визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно до абзаців другого - четвертого частини першої статті 6 цього Закону.
У разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, поданої заявником, необхідності у встановленні справжності і дійсності поданих ним документів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, має право звертатися з відповідними запитами до органів Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об`єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжніх фактів стосовно особи, заява якої розглядається. Такі звернення розглядаються у строк, визначений законодавством України (ч. 8 ст. 9 Закону № 3671-VI).
У відповідності до ч. 3 ст. 10 Закону № 3671-VI у разі виникнення сумнівів щодо достовірності інформації, необхідності у встановленні справжності і дійсності документів центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, має право звертатися з відповідними запитами до Міністерства закордонних справ України, Служби безпеки України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об`єднань громадян, які можуть сприяти встановленню справжніх фактів стосовно особи, особова справа якої розглядається.
З метою забезпечення конфіденційності інформації про заявників та захисту членів їхніх сімей, які можуть залишатися в країні їх походження, органи державної влади під час проведення зазначених заходів повинні уникати надсилання запитів з персональними даними заявників до спеціальних правоохоронних органів (служб) країни походження заявників.
За результатами всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (ч. 5 ст. 10 Закону № 3671-VI).
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 вересня 2011 року № 649 затверджено Правила розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, які відповідно до пункту 1.1. визначають процедуру розгляду в Україні заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (далі - Правила № 649).
Пунктом 4.1. Правил № 649 визначено, що під час попереднього розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, уповноважена посадова особа територіального органу ДМС (особа, яка веде справу) протягом п`ятнадцяти робочих днів з дня реєстрації заяви:
а) проводить співбесіду із заявником з дотриманням правил, встановлених частинами другою та третьою статті 8 Закону.
У разі залучення перекладача для участі в співбесіді, у тому числі через систему відеоконференц-зв`язку, уповноважена посадова особа територіального органу ДМС перед початком співбесіди попереджає перекладача про необхідність дотримання умов конфіденційності, що оформлюється розпискою про нерозголошення відомостей, що містяться в особовій справі заявника (додаток 11).
Результати співбесіди оформлюються відповідним протоколом співбесіди (додаток 12) з особою, яка подала заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, що підписується цією особою або її законним представником, перекладачем, адвокатом, психологом, педагогом (за наявності);
б) розглядає відомості, наведені в заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та інші документи, вимагає додаткові відомості, що можуть підтверджувати наявність чи відсутність підстав для прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;