ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №640/32312/20
адміністративне провадження №№ К/990/3231/22, К/990/3903/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін
касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року (головуючий суддя - Аверкова В.В., судді: Бояринцева М.А., Шевченко Н.М.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді: Ганечко О.М., Василенко Я.М.)
у справі № 640/32312/20
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
треті особи: Львівська обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та території України
про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження від 12 червня 2020 року №718-р, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
Позивач звернувся до суду з позовом в якому просив:
визнати протиправним та скасувати розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково.
Виключено Дублянську територіальну громаду Жовківського району зі складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.
В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій вказали, що, органами місцевого самоврядування виявлено ініціативу щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача. Суди зазначили, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення останнього до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення та наявності рішення про його об`єднання з іншою територіальною громадою. Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується Дублянської територіальної громади, на думку судів, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
24 та 26 січня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції надійшли касаційні скарги Львівської обласної державної адміністрації (далі - третя особа 1, ЛОДА, скаржник 1) та Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ, скаржник 2) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року, в якій скаржники просять скасувати зазначені рішення судів та постановити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Оскаржуючи судові рішення скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо застосування до спірних правовідносин пункту 7-1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування" стосовно визначення окремого тимчасового повноваження (компетенції) Кабінету Міністрів України визначати території та адміністративні центри територіальних громад, що не пов`язана з процесом добровільного об`єднання територіальних громад відповідно до Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" .
Позивачем відзиву на касаційні скарги не подано, що не перешкоджає їх розгляду по суті.
Ухвалами Верховного Суду від 14 лютого 2022 року за даними касаційними скаргами відкриті касаційні провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 14 лютого 2022 року за клопотанням Львівської обласної державної адміністрації зупинено виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 вересня 2021 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №640/32312/20 - до закінчення їх перегляду в касаційному порядку.
Ухвалами Верховного Суду від 18 жовтня 2022 року касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Львівської обласної державної адміністрації призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад Львівської області згідно з додатком.
Не погоджуючись із включенням Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
При прийнятті спірного рішення Кабінетом Міністрів України враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області".
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р був затверджений перспективний план формування територій громад Львівської області.
В зазначеному Розпорядженні № 624-р, зокрема, зазначена Львівська спроможна територіальна громада з адміністративним центром у м. Львові (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 4610100000), до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.
В свою чергу, в Розпорядженні № 718 в переліку територіальних громад Львівської області зазначена, зокрема, Львівська територіальна громада, до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.
За дорученням Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 до листа Львівської облдержадміністрації від 24.02.2020 № 5/4-1533/0/2-20/1-11 визначено Мінрегіону разом із Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України, Львівською облдержадміністрацією подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України відповідний проект акта.
На виконання доручення Прем`єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 Мінрегіоном було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області" (далі- проект розпорядження) та листами від 09.04.2020 № 7/34/6025-20, № 7/34/6026-20 та від 24.04.2020 № 7/34.4/6844-20 направлено на погодження Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерству фінансів України, Львівській облдержадміністрації, всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування та Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи.
Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.
30 квітня 2020 року Мінрегіоном було проведено узгоджувальну онлайн-нараду (у зв`язку з COVID- 19) за участі представників Львівської обласної державної адміністрації, народних депутатів України, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України", "Асоціація об`єднаних територіальних громад", "Всеукраїнська асоціація громад", "Українська асоціація районних та обласних рад", за підсумками якої погоджено конфігурації об`єднаних територіальних громад в Львівській області.
Листом Мінрегіону від 21 травня 2020 року № 1/34.1/4106-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів України. Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду. Проект розпорядження розглянуто та прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України 27 травня 2020 р. за № 624-р.
У зв`язку з низкою зауважень, висловлених у ході засідання Уряду, Кабінетом Міністрів України доручено Мінрегіону разом із Секретаріатом Кабінету Міністрів України доопрацювати та оформити його відповідно до регламентних вимог.
На виконання пункту 4 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №35 Мінрегіоном, листом від 29.05.2020 № 1/34/4344-20 подано Кабінету Міністрів України доопрацьований та оформлений відповідно до регламентних вимог проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області".
14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад" (далі - Закон № 562-ІХ), яким розділ V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" доповнено пунктом 71, відповідно до абзацу першого якого, до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.
Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.
Відповідно до Закону № 562-ІХ Мінрегіоном, на основі перспективного плану формування територій громад Львівської області, було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" (далі - проект розпорядження). Зазначеним проектом розпорядження передбачалось затвердження Львівської територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.
Листами від 01 червня 2020 року № 7/34.1/9070-20, № 7/34.1/9071-20 проект розпорядження направлено на погодження заінтересованим органам та всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування. Зауважень в частині входження Дублянської громади до складу Львівської територіальної громади до Мінрегіону не надходило.
Листом від 09 червня 2020 року № 1/34.1/9394-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів.
12.06.2020 проект розпорядження розглянуто та схвалено на засіданні Уряду, який на виконання пункту 24 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 42 опрацьовано та оформлено відповідно до регламентних вимог та листом від 18 червня 2020 року № 1/34.1/9593-20 направлено до Кабінету Міністрів України.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика).
Відповідно до пункту 1 Методики, ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).
У розумінні пункту 2 Методики, спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.