ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 813/5933/15
адміністративне провадження № К/9901/10000/19, К/9901/10074/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Кравчука В.М., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 липня 2018 року (головуючий суддя Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: Собківа Я.М., Ісаєнко Ю.А., Файдюка В.В.) у справі за позовом Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Єврейської релігійної громади "Турей Загав" ("Золота Роза") м. Львова до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради, треті особи - Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Відділ охорони культурної спадщини та культурних цінностей Львівської обласної державної адміністрації, про визнання недійсним та скасування дозволу, зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
Позивачі, в особі Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, Єврейська релігійна громада "Турей Загав" ("Золота Роза") м. Львова, звернулись до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (надалі - Держархбудінспекція, ДАБІ), Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради (надалі - Управління), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Відділ охорони культурної спадщини та культурних цінностей Львівської обласної державної адміністрації, в якому просили суд, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, визнати недійсним та скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт від 02.07.2015 за №ІУ114151830031; зобов`язати припинити всі будівельні, будівельно-монтажні, меліоративні, земляні та інші технічні роботи, проведення розробки будь-яких проектів на об`єкті "Руїни синагоги "Турей Загав" (Золота Роза) у м. Львові.
В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що оскаржуваний дозвіл видано в порушення ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 18 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, оскільки Управлінням охорони історичного середовища Львівської міської ради не було надано документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою. Крім того, Позивачі вказували, що науково-проектну документацію на реставрацію об`єкту "Руїни синагоги "Турей Загав" (Золота Роза) у м. Львові не погоджено у встановленому Законами України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини" порядку, а отже позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року, залишеною без змін Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2016 року, позовну заяву передано для розгляду в Окружний адміністративний суд міста Києва, яким справу прийнято до свого провадження.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 02.07.2015 за №ІУ114151830031. В решті позовних вимог відмовлено повністю.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідачі подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради обґрунтовано відсутністю порушеного права позивачів.
В касаційній скарзі Держархбудінспекції, в свою чергу, вказано, що спірний дозвіл на проведення робіт видано правомірно, так як на меті була ліквідація аварійного стану пам`ятки архітектури, а Львівська міська рада, як власник земельної ділянки, не заперечує проти проведення робіт з реставрації та консервації будівлі.
У відзиві на касаційну скаргу представник позивачів просив у задоволенні касаційної скарги відмовити, а судові рішення залишити без змін.
Ухвалами Верховного Суду від 16.04.2019 відкрито касаційне провадження за вказанами скаргами.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.
Як установлено судами попередніх інстанцій, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 02.07.2015 Управлінню охорони історичного середовища Львівської міської ради видано дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ114151830031 на об`єкті "Реставрація і консервація руїн синагоги Турей Загав (Золота Роза) у м. Львові.
Вважаючи, що спірне рішення прийнято з порушенням вимог законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, позивачі звернулись до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що оскаржуваний дозвіл було видано з порушенням норм п. 1 ч. 4 ст. 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пп. 1 п. 20 Порядку №466.
Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.
Згідно ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів закріплено у Законі України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038).
Статтею 6 Закону № 3038 встановлено, що Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 29 Закону № 3038, основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування. Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Відповідно до статті 31 указаного Закону передбачено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) направлення замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю) - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Положеннями статті 37 Закону № 3038 передбачено, що право на виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно - будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.
Форма дозволу на виконання будівельних робіт, форма заяви, що подається для його отримання, перелік документів, що додаються до заяви, форма відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт, порядок видачі та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт регламентований зокрема положеннями Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466).
Згідно з п. 2 Порядку № 466, будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та подання замовником за формою згідно з додатком 1 повідомлення про початок виконання будівельних робіт Держархбудінспекції або її територіальному органу (далі - Інспекція) за місцезнаходженням об`єкта будівництва - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт (далі - декларація) або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об`єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт; реєстрації відповідною Інспекцією декларації - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорії складності; видачі замовнику Інспекцією дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорії складності.
Пунктами 18-20 указаного Порядку № 466 передбачено, що для отримання дозволу замовник (його уповноважена особа) має право подати особисто або надіслати рекомендованим листом з описом вкладення до Інспекції за місцезнаходженням об`єкта заяву про отримання дозволу за формою згідно з додатком 5.
До заяви додаються: копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку; копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмова згода його власника на проведення будівельних робіт у разі реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єкта; копія ліцензії, яка дає право на виконання будівельних робіт, засвідчена в установленому порядку (подається у разі потреби); копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд; копії кваліфікаційних сертифікатів, засвідчені в установленому порядку, подаються з 1 червня 2012 р. (крім сертифікатів інженерів технічного нагляду, які подаються з дня набрання чинності цим Порядком).
Інспекція протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви приймає рішення про надання дозволу або відмову в його видачі.
Підставою для відмови у видачі дозволу є: неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.
Судами встановлено, що ухвалою Львівської міської ради № 522 від 26.05.2016 пам`ятку культурної спадщини - Руїни синагоги "Турей Загав" ("Золота Роза"), розташовану на вул. І. Федорова, 27, вирішено вважати такою, що є у власності територіальної громади м. Львова.
Рішенням Господарського суду Львівської області від 03.05.2017 у справі №914/340/17, залишеним без постановою Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018, задоволено позов об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу (Вашингтон, США), Представництва Американського Об`єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу (м. Львів), Єврейської релігійної громади "Турей Загав" ("Золота Роза") м. Львова (м. Львів) до Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивачів: Міністерство культури України (м. Київ), Львівська обласна державна адміністрація (м. Львів), треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Обласне комунальне підприємство Львівської обласної ради "Бюро технічної інвентаризації та Експертної оцінки" (м. Львів), Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради (м. Львів) та визнано недійсною ухвалу Львівської міської ради № 522 від 26.05.2016 в частині визнання права власності територіальної громади м. Львова на Руїни синагоги "Турей Загав" ("Золота Роза"), розташовані на вул. І. Федорова, 27.
Крім того, у вказаній справі судами встановлено, що "…вся центральна частина м. Львова (місто в мурах, середмістя), є Державним історико-архітектурним заповідником, створеним Постановою Ради Міністрів УРСР від 12.06.1975 № 297.
На виконання згаданої Постанови, виконавчим комітетом Львівської обласної ради трудящих 09.07.1975 прийнято рішення № 321, яким у Додатку № 1 визначено його межі.
Кабінетом Міністрів України 15.11.1997 прийнято Постанову № 1266 "Про комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова" (надалі - програма), Відповідно до вступної частині Програми, до ЮНЕСКО подано матеріали для внесення центру міста до Списку всесвітньої спадщини, у межах, визначених за постановою Уряду від 12.06.1975 № 297.
На 22-й конференції Комітету Світової спадщини ЮНЕСКО (Кіото) у 1998 історичний центр Львова внесено до Списку Світової спадщини.
Згідно архівної довідки від 09.10.2002 № 381 синагога "Золота Роза" належала Єврейській релігійній громаді м. Львова. Ця обставина також досліджувалась і встановлена господарськими судами…"
"…Руїни синагоги входять в межі Державного історико культурного заповідника у м. Львові, а всі землі в межах заповідника є землями державної власності історико-культурного призначення, що було предметом дослідження і встановлено судовими рішеннями.
Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується відповідачем, Руїни синагоги "Турей Загав" ("Золота Роза"), розташовуються в межах ДІАЗ у м.Львові.
Станом на день прийняття спірної ухвали, об`єкт Руїни синагоги не був визнаний об`єктом нерухомого майна та не зареєстрований як окремий об`єкт нерухомого майна, тобто, в розумінні ч. 1 ст. 187 ЦКУ, об`єкт є складовою частиною ДІАЗ у м. Львова.