ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 2540/3129/18
адміністративне провадження № К/9901/9500/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року (головуючий суддя: Тихоненко О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (колегія суддів у складі: Мельничука В.П., Земляної Г.В., Лічевецького І.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, третя особа - Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та скасування приписів,
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_1 (далі - Позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради (далі - Відповідач, ДАБІ), третя особа: Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, в якому просив визнати протиправними та скасувати приписи відповідача від 17 серпня 2018 року № 28 та № 29.
В обґрунтування позовних вимог Позивач посилався на те, що будь-яких вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не порушував. Зазначав, що на час проведення перевірки мав відповідні документи, що підтверджують право на проведення будівельних робіт, однак Відповідачем 17.08.2018 винесено оскаржувані приписи. Також Позивач вказував, що ні у Державному земельному кадастрі, ні у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно не зареєстровано ніяких обмежень щодо використання земельних ділянок і розташованих на них споруд, а також розпорядження ними.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки протиправним діям Відповідача. Позивач вказував, що в силу спеціального Закону він не потребував додаткових погоджень дозвільної документації, окрім тих, які він отримав відповідно до чинного законодавства.
У відзиві на касаційну скаргу Відповідач просив залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 15 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, Позивачу на праві приватної власності належить житловий будинок по АДРЕСА_1 та чотири земельні ділянки, що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, кадастровими планами земельної ділянки та інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо суб`єкта.
Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації видано доручення від 23.01.2018 за № 1-Д/18 та № 3-Д/18 посадовим особам представляти інтереси Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, як органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини: при здійсненні обстеження об`єктів культурної спадщини Чернігівській області; при перевірці їх технічного стану і дотримання вимог їх охорони та використання; при зупиненні несанкціонованих робіт; при складанні матеріалів реагування в разі виявлення порушень пам`яткоохоронного законодавства.
Наказом управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 07.06.2018 № 117-М затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва від 07.06.2018 № 02-01/100 "Реконструкція власного житлового будинку з будівництвом прибудови, надбудови та підсобних приміщень на власній земельній ділянці по вулиці Преображенській, 26 в м. Чернігові", пунктом 5 яких зазначено: має планувальні обмеження. Знаходиться в комплексній охоронній зоні національного архітектурно-історичного заповідника "Чернігів-стародавній", поруч знаходиться пам`ятка культурної спадщини місцевого значення. Об`єкт потребує погодження з управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації. Запланований об`єкт знаходиться в зоні ГД-1-р - центральна громадсько-ділова зона з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови; зона історичного культурного шару; друга охоронна археологічна зона; зона забруднення грунтів важкими металами. Для розроблення проектної документації передбачити попереднє погодження з Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації.
Відповідно до довідки від 05.07.2018 за № 161-П до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва "Реконструкція власного житлового будинку з будівництвом прибудови, надбудови та підсобних приміщень на власній земельній ділянці по вулиці Преображенській, 26 в місті Чернігові" Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації Позивачу погоджено дані містобудівні умови та обмеження за наступних умов: отримання погодження зазначених містобудівних умов та обмежень, а також робочого проекту об`єкта будівництва в Міністерстві культури України та їх узгодження з дирекцією Національного архітектурно-історичного заповідника "Чернігів-стародавній"; погодження з Департаментом робочого проекту об`єкта будівництва; проведення охоронних археологічних досліджень в повному обсязі по всій площі запроектованого будинку (відриття котловану під будинок із дослідженням культурного шару, археологічних об`єктів, з вилученням археологічних знахідок); отримання дозволу Департаменту на відновлення земляних робіт після проведення охоронних археологічних досліджень; укладення охоронного договору на недосліджену частину земельної ділянки. Будь-які земляні роботи без проведення охоронних археологічних досліджень заборонені.
Також, 05 липня 2018 року Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації винесено висновок № 162-П до проекту "Реконструкція власного житлового будинку з будівництвом прибудови, надбудови та підсобних приміщень на власній земельній ділянці по вулиці Преображенській, 26 в місті Чернігові", згідно якого Департамент погоджує даний проект за наступних умов: погодження проекту об`єкта будівництва з Міністерством культури України та його узгодження дирекцією Національного архітектурно-історичного заповідника "Чернігів-стародавній"; погодження з Департаментом робочого проекту об`єкта будівництва площею 285,33 кв.м.; проведення охоронних археологічних досліджень в повному обсязі по всій площі запроектованого будинку (відриття котловану під будинок із дослідженням культурного шару, археологічних об`єктів, з вилученням археологічних знахідок); отримання дозволу Департаменту на відновлення земляних робіт після проведення охоронних археологічних досліджень; укладення охоронного договору на недосліджену частину земельної ділянки. Будь-які земляні роботи без проведення охоронних археологічних досліджень заборонені.
В подальшому, 02 серпня 2018 року Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до Відповідача з листом № 15-2421/8, в якому просив розглянути надані матеріали, та у випадку звернення громадянина Сілберштейн Ісроеля до даної установи, не надавати жодних дозволів та погоджень, оскільки 11.07.2018 під час обстеження земельної ділянки по вул. Преображенській, 26 у м. Чернігові представниками Департаменту та співробітниками комунального закладу "Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму" Чернігівської обласної ради виявлено факт порушення чинного пам`яткоохоронного законодавства при проведенні земляних робіт, про що складено акт від 11.07.2018 та винесено припис від 13.07.2018 за № 15-2201/8.
У зв`язку з вказаним зверненням Відповідачем 07.08.2018 видано направлення № 115 для проведення планового (позапланового) заходу.
За результатами складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 115 від 17.08.2018, яким встановлено порушення абз. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
В поясненнях у вказаному акті позивач зазначив, що на час проведення перевірки п. 5 містобудівних умов та обмежень для планування об`єкта будівництва № 117-М від 07.06.2018 останнім виконано та є довідки, що підтверджують даний факт.
17 серпня 2018 року Відповідачем прийнято припис № 28 про зупинення підготовчих та будівельних робіт та припис № 29 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Вважаючи зазначені приписи Відповідача протиправними, Позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав з указаним адміністративним позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що земельна ділянка по вул. Преображенській, 26 у м. Чернігові розташована у межах пам`ятки археології місцевого значення окольного граду стародавнього м. Чернігова, а отже потребує визначених законодавством дозволів і погоджень. При цьому, Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, на момент обстеження встановлено, що на земельній ділянці по вул. Преображенська, 26 у м. Чернігові проводились будівельні роботи без наявності всіх відповідних дозвільних документі, що призвело до знищення стародавнього культурного шару.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038-VI від 17.02.2011(далі - Закон № 3038-VI) визначено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Пунктом 5 указаного Порядку передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога головного інспектора будівельного нагляду Держархбудінспекції щодо проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (п. 7 Порядку №553).
Згідно з пунктами 16 та 17 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Протокол разом з усіма матеріалами перевірки протягом трьох днів після його складення подається посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (пп. 18-20 Порядку).
Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Так, за результатами проведення перевірки Відповідачем складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 115 від 17.08.2018, яким встановлено порушення абз. 1 ч. 1 ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що полягало у невиконанні п. 5 затверджених містобудівних умов та обмежень.
Пунктом 5 містобудівних умов та обмежень передбачено планувальні обмеження. Об`єкт знаходиться в комплексній охоронній зоні національного архітектурно - історичного заповідника "Чернігів-стародавній", поруч знаходиться пам`ятка культурної спадщини місцевого значення. Об`єкт потребує погодження з управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації.
Запланований об`єкт знаходиться в зоні ГД - 1 р - центральна громадська ділова зона з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови; зона історичного культурного шару; друга охоронна археологічна зона; зона забруднення ґрунтів важкими металами. Для розроблення проектної документації передбачено попереднє погодження з Департаментом культури і туризму, національностей та релігій облдержадміністрації.
Однак, в своїх поясненнях, наданих у вказаному акті позивач зазначив, що на час проведення перевірки п. 5 містобудівних умов та обмежень для планування об`єкта будівництва № 117-М від 07.06.2018 останнім виконано, на підтвердження чого позивач має відповідні довідки.
Надаючи оцінку факту наявності порушень законодавства з боку позивача, суд виходить з наступного.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь закріплено у Законі "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 за № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).
Відповідно до ст. 37 указаного Закону будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.