ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 200/9311/20-а
адміністративне провадження № К/9901/38047/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства "Маріупольводоканал" (далі - КП "Маріупольводоканал") на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2021 року (прийняте судом у складі судді Грищенка С.І.) та постанову першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року (ухвалене судом у складі: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Міронової Г.М.) у справі за позовом Комунального підприємства "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" (правонаступником якого є КП "Маріупольводоканал"; далі - КП "Маріупольводоканал") до Державної екологічної інспекції у Донецькій області (далі - Держекоінспекція) про визнання незаконними дій, визнання протиправним та скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2020 року КП "Маріупольводоканал" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати незаконними дії посадових осіб Інспекції щодо проведення позапланової перевірки відповідно до направлення № 24 від 05 червня 2020 року;
- визнати протиправним та скасувати припис № 24 від 12 червня 2020 року щодо усунення виявлених порушень.
На обґрунтування позову (з урахуванням уточненої позовної заяви) зазначало, що відповідачем було проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства КП "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства", за результатом проведення якої складено акт від 05 червня 2020 року № 24 та припис № 24 від 12 червня 2020 року щодо усунення виявлених порушень. Перевірка була проведена з порушенням вимог Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), наказу Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 26.11.2019 № 450 "Про затвердження Уніфікованої форми акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів", та посадовими особами було порушено порядок здійснення інструментально-лабораторного контролю та основні документи, які регламентують роботу Інспекцій в частині відбору, зберігання, транспортування та передачі проб для подальшого аналізу. Також відповідач дійшов помилкового висновку про перевищення ГДК для водних об`єктів комунально-побутового водокористування.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 20 квітня 2021 року відмовив у задоволенні позову.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 07 вересня 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, протиправних дій контролюючого органу під час проведення заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів не встановлено. Досліджені судом у сукупності докази свідчать про порушення позивачем умов скидання зворотних вод у водні об`єкти та, як наслідок, про правомірність спірного припису.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 жовтня 2021 року КП "Маріупольводоканал" звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у цій справі судові рішення та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції застосовано норми матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладених у постановах Верховного Суду від 31.01.2019, 19.02.2021, 20.09.2021 у справах №№ 809/799/17, 820/7069/16, 2040/5544/18 відповідно, у яких зазначено, що в абзаці 9 частини першої статті 6 Закону № 877 зазначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю); також зазначено, що суди попередніх інстанцій не з`ясували чи підлягали перевірці відповідно до звернення особи (заявника) питання, які були предметом перевірки, тобто чи висловлювала ця особа у зверненні про необхідність проведення перевірки питань, які були предметом перевірки.
Посилається на те, що заявник ОСОБА_1 повідомив про забруднення атмосфери, неприємний запах, який виникає внаслідок порушення технології очистки стічних вод станції СБОС Маріупольського водоканалу. Тому, вважає, що відповідачем до позапланової перевірки було включено питання, які не зазначені у зверненні заявника, проте судами дане питання не досліджено.
Судом не прийняті посилання позивача щодо невідповідності акта відбору проб нормам чинного законодавства у зв`язку з відсутністю в ньому у пункті 5 відомостей про скріплення печаткою контрольних зразків проб, скільки відбір контрольних зразків проб в незалежну лабораторію не здійснювався.
Зазначає, що відповідачем при здійсненні відбору проб не були додержані вимоги стосовно охолодження проб до температури від 4 до 0 градусів, що є порушенням стандартів.
Посилається на те, що відбір проб стічних вод здійснювався не у контрольних створах.
У відзиві на касаційну скаргу Держекоінспекція просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г.. Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 25.10.2021 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 22.11.2021 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідачем було зареєстровано звернення громадянина ОСОБА_1, в якому він повідомив про забруднення атмосферного повітря та неприємний запах, який виникає внаслідок порушення технології очистки вод станції СБОС Маріупольського міськводоканалу, що знаходиться на території с. Покровське, Мангушського району, Донецької області. Просив вжити відповідних заходів для припинення забруднення атмосфери.
Розглянувши звернення Інспекції від 08 травня 2020 року № 4-1358, Державною екологічною інспекцією України погоджено проведення заходу державного нагляду (контролю) Державною екологічною інспекцією у Донецькій області на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому середовищу чи безпеці держави, що підтверджується листом 2.4/241ПГ від 15 травня 2020 року.
Вказаний лист підписаний електронним підписом уповноваженої особи, за допомогою системи АСУД ДОК ПРОФ 3.
Наказом Інспекції від 21 травня 2021 року № 232 з метою перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, керуючись статтями 6, 7 Закону № 877-V, пунктом "а" статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", погодження Державної екологічної інспекції України від 15.05.2020 №2.4/241ПГ та на підставі звернення фізичної особи ОСОБА_1 від 29 квітня 2020 року призначено створити робочу групу для проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КП "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства" у складі ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_8 Призначено робочій групі у період з 26 травня по 08 червня 2020 року здійснити позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства КП "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства".
21 травня 2020 року відповідачем було сформовано направлення №235/20 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства КП "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства", юридична адреса: м. Маріуполь, вул. Соборна, 7, місце провадження господарської діяльності: с. Покровське, Мангушський р-н, Донецька обл. Підстава для здійснення перевірки: звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду їх правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому середовищу чи безпеці держави, погодження Державної екологічної інспекції України 2.4/241ПГ від 15 травня 2020 року, предмет перевірки: додержання вимог природоохоронного законодавства про охорону атмосферного повітря, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, згідно з додатками 1, 2 до акта, складеного за результатом проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання і охорони природних ресурсів, затвердженого наказом Мінекоенерго від 26 листопада 2019 року № 450 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України від 27 грудня 2019 року за № 1293/34264).
Відповідно до акта відбору проб № 14 від 02 червня 2020 року старшим державним інспектором ОСОБА_2 в присутності представника майстра технології СБОС "МВУВКГ" ОСОБА_7 виконано відбір проб зворотних вод СБОС КП "МВУВКГ" за допомогою пробовідбірника ручного, який не підлягає повірці з місця відбору Камера "Б". Відбір проб проведено об 10 год. 30 хв.
04 червня 2020 року було сформовано Протокол вимірювань показників складу та властивостей вод № 14 відповідно до акта відбору проб вод від 02 червня 2020 року № 14.
05 червня 2020 року відповідачем сформовано акт № 24, складений за результатами проведення планового заходу державного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до опису в акті, виявлено порушення вимоги законодавства, а саме:
- під час експлуатаційних очисних споруд на двох виходах з приймальних камер пісколовок відсутні дві решітки для затримання грубих зважених часток забруднень, що унеможливлює максимальне уловлення та вилучення великих часток забруднень, що надходять з каналізаційної насосної станції. Наявна частина решіток знаходиться в нечищеному стані. Частина вловленого в пісколовках осаду розміщено за межами передбачених для його зберігання спеціально облаштованих майданчиків, що порушує правила експлуатації водогосподарських споруд та пристроїв;
- преаератор знаходиться в неробочому стані та не виконує функції передбачені проектом та технологічним регламентом. Надходження надлишкового активного мулу в секції преаераторів не здійснюється, вирівнювання якісного і кількісного складу стічних вод, а також поліпшення умов відстоювання осаду в первинних відстійниках не відбувається;
- не працює вузол обліку стічних вод (лоток Вентурі). Витрата стоків, які надходять на СБОС, визначається розрахунковим способом з урахуванням скинутих очищених стоків у Азовське море, кількості стоків, переданих на зрошення МУЗС, кількості стоків на полив СБОС та кількості сирого мулового осаду, видаленого на мулові ставки;
- масло-жирозбірники в первинних відстійниках очисних споруд знаходяться в неробочому стані. Вловлені жири та мастила не відводяться в жирозбірник;
- за результатами вимірювань проведених відділом інструментально-лабораторного контролю Північного та Західного регіону Донецької області Державної екологічної інспекції у Донецькій області на випуску № 1 встановлені перевищення гранично допустимих концентрацій, передбачених дозволом на спеціальне водокористування по залізу загальному у 1,386 рази, нітритам - у 1,14 рази, нітратам - у 1,935 рази, фосфатам - у 1,421 рази. Результати вимірювань наведені в протоколі вимірювань складу та властивостей вод від 04.06.2020 № 14;
- на час перевірки при здійсненні хлорування стічної води припливно-витяжна вентиляція і хлораторі не працювала, чим не дотримуються вимоги дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря до неорганізованих джерел викидів та технологічного процесу.
Акт містить Додаток №1 та Додаток №2, підписані посадовими особами контролюючого органу, керівником суб`єкта господарювання та третіми особами, які брали участь у проведенні заходу державного нагляду.
12 червня 2020 року контролюючим органом сформовано припис № 24 яким приписано:
1. на підставі приписів розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків. Копію наказу про його затвердження надати до Державної екологічної інспекції у Донецькій області (термін виконання - 10 днів після отримання припису);
2. забезпечити повне та безумовне дотримання вимог наданого дозволу на викиди до неорганізованих джерел викидів та технологічного процесу. При здійсненні хлорування стічної води припливно-витяжна вентиляція повинна бути постійно увімкнена (термін виконання - до 13.07.2020);
3. забезпечити поновлення двох відсутніх решіток для затримання грубих зважених часток забруднень, на двох виходах з приймальних камер пісколовок. Регулярно чистити решітки від відкладень осаду і біологічних обростань. Привести піскові майданчики в належний технічний стан та не допускати складування вловленого в пісколовках осаду поза межами піскових майданчиків (термін виконання - до 13.07.2020);
4. преаератор привести в належний технічний стан. Забезпечити його роботу у відповідності до проекту та Технологічного регламенту (термін виконання - до 13.07.2020);
5. відновити роботу вузлу обліку стічних вод (лоток Вентурі) для визначення витрати стоків, які надходять СБОС (термін виконання - до 13.07.2020);
6. привести масло-жирозбірники у первинних відстійниках і робочий стан. Забезпечити його експлуатацію відповідно до проектної документації та Технологічного регламенту. Забезпечити відведення спливаючих речовин до жирозбірника (термін виконання - до 13.07.2020);
7. концентрації забруднюючих речовин: заліза загального, нітритів, нітратів та фосфатів у очищених стічних водах після очисних споруд (СБОС) на випуску №1 підприємства привести у відповідність до нормованих показників граничнодопустимих концентрацій, встановлених дозволом на спеціальне водокористування. Не припускати перевищення встановлених дозволом на спеціальне водокористування ГДК (термін виконання - до 13.07.2020);
8. очисні споруди (СБОС) привести в задовільний технічний стан. Забезпечити їх експлуатацію відповідно до Технологічного регламенту (термін виконання - до 13.09.2020)
Вказаний припис був прийнятий до виконання начальником КП "Маріупольське виробниче управління водопровідно-каналізаційного господарства", про що свідчить відповідний підпис.
Уважаючи таке рішення та дії протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Закон № 877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Відповідно до статті 6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності.
У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи територіального органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки.
Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб територіального органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - двох робочих днів.
Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.
Відповідно до статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються:
найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;
найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;
місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;
номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід;
перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові;
дата початку та дата закінчення заходу;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);
підстави для здійснення заходу;
предмет здійснення заходу;
інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості:
дату складення акта;
тип заходу (плановий або позаплановий);
форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо);
предмет державного нагляду (контролю);
батькові посадової особи, яка здійснила захід;
найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.