ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 580/2808/21
адміністративне провадження № К/990/16852/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 580/2808/21
за позовом Приватного акціонерного товариства "Санаторій "Мошногір`я"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправним та скасування в частині припису щодо усунення порушень, визнання протиправним та скасування наказу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2021 року (головуючий суддя: Руденко А. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року (колегія у складі: головуючого судді Василенка Я. М., суддів: Ганечко О. М., Кузьменка В. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2021 року Приватне акціонерне товариство "Санаторій "Мошногір`я" (далі - ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я") звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просило:
- визнати протиправними та скасувати пункти 1 та 5 припису Державної служби геології та надр України щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування від 18 листопада 2020 року № 1189-14/06;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України від 28 січня 2021 року № 134 "Про поновлення дії, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів", в частині зупинення з 01 квітня 2021 року дії спеціального дозволу на користування надрами № 4048, виданого 18 жовтня 2006 року позивачу, з метою видобування мінеральних підземних вод для використання в лікувальних цілях Мошногірського родовища Черкаського району Черкаської області.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що за результатами проведеної перевірки відповідачем виявлено порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
Позивач зазначає, що ним виконано вимоги щодо порушень, зазначених у пунктах 2, 3, 4 припису від 18 листопада 2020 року № 1189-14/06. Поряд з цим, щодо виконання порушення, зазначеного у пункті 1 оскаржуваного припису, згідно з яким позивач не отримав висновок з оцінки впливу на довкілля (відсутня державна екологічна експертиза ) з діяльності з видобування корисних копалин Мошногірського родовища мінеральних підземних) вод (свердловина № 2), ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" вказує, що дія Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" в цій частині на нього не поширюється, а тому обов`язок виконання вказаного порушення відсутній.
Також, порушення, зазначене у пункті 5 оскаржуваного припису, а саме: межі зон санітарної охорони по свердловині № 2 на Мошногірському родовищі не погоджені з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, позивач вважає необґрунтованим, оскільки погодження не здійснено через суперечності у законодавстві та відсутність повноважень відповідача на таке погодження.
За таких обставин, у зв`язку з відсутністю порушень, позивач вважає протиправним оскаржуваний наказ в частині зупинення з 01 квітня 2021 року дії спеціального дозволу на користування надрами № 4048.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки позивачем не порушено вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" в частині щодо відсутності у нього висновку з оцінки впливу на довкілля та в частині непогодження ним меж зон санітарної охорони.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 04 липня 2022 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Так, судами не враховано, що ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" не усунуто усі порушення у визначений строк, встановлені контролюючим органом та зазначені у п. 1 та п. 5 акту від 18 листопада 2020 року № 06-02/27/2020-50/п (146).
Також, скаржник вказує на те, що судами попередніх інстанцій не враховано правову позицію, викладену Верховним Судом у постановах від 03 травня 2018 року у справі № 812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 812/1735/17, від 22 січня 2019 року № 810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі № 813/2441/16, від 25 травня 2021 року у справі № 822/2402/17, від 08 грудня 2021 року у справі № 240/5395/18.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 липня 2022 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
8. Ухвалою від 20 липня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2022 року.
9. 05 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду від ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
10. Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 18 жовтня 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" здійснює користування надрами, мінеральними підземними водами, на підставі спеціального дозволу на користування надрами, виданого 18 жовтня 2006 року № 4084, строк дії якого встановлено до 18 жовтня 2026 року включно.
12. Наказом Державної служби геології та надр України від 09 вересня 2020 року № 394 зобов`язано Департамент державного геологічного контролю провести позапланові перевірки діяльності суб`єктів господарювання, яким надані спеціальні дозволи на користування надрами, у зв`язку з неподанням суб`єктами господарювання документів обов`язкової звітності, передбачених наказом Державної служби геології та надр України від 22 серпня 2013 року № 433 за два звітні періоди без поважних причин.
На підставі зазначеного наказу проведено перевірку ПАТ "Санаторій "Мошногір`я".
13. 18 листопада 2020 року за результатами перевірки складено акт № 06-02/27/2020-50/у(146), яким встановлено наступні порушення вимог законодавства у сфері надрокористування:
- не отримано висновок з оцінки впливу на довкілля (відсутня державна екологічна еспертиза) діяльності з видобування корисних копалин Мошногірського родовища мінеральних підземних вод (свердловина № 2);
- гідрогеологічне обслуговування за видобуванням підземних мінеральних вод з Мошногірського родовища не проводиться;
- не представлена гідрогеологічна документація за попередні роки щодо обліку видобутку підземних мінеральних вод та проведення режимних досліджень (спостережень) по свердловині № 2 на Мошногірському родовищі;
- надрокористувач не подає до Держгеонадр інформацію за 2019 рік щодо стану виконання Програми робіт з видобування підземних мінеральних вод з Мошногірського родовища за формою згідно з законодавством;
- межі зон санітарної охорони не погоджені з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
14. 18 листопада 2020 року на підставі вказаного акту, контролюючим органом внесено припис № 1189-14/06, яким ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" надано строк на усунення порушень законодавства в сфері надрокористування до 22 грудня 2020 року.
15. 16 грудня 2020 року ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" листом № 2560/014 повідомило про усунення порушень, які виявлені в акті перевірки від 18 листопада 2020 року № 06-02/27/2020-50/у(146). До вказаного листа позивачем надано копію експертного висновку від 05 серпня 2008 року № 2140/1-л, копію наказу про створену гідрогеологічну службу, копію журналу обліку видобування мінеральної води за 2017-2019 роки, звіт про виконання Програми робіт з видобування мінеральної води за 2019 рік та звернення до Держгеонадр України № 14565/02/07/20 про погодження межі зон санітарної охорони по свердловині № 2.
16. 21 січня 2021 року Державна служба геології та надр України листом № 45-14/06 повідомила ПрАТ "Санаторій Мошногір`я", що станом на 21 січня 2021 року неусунутими залишаються наступні порушення:
- п. 1 припису - не отримано висновок з оцінки впливу на довкілля (відсутня державна екологічна експертиза) діяльності з видобування корисних копалин Мошногірського родовища мінеральних підземних вод (свердловина № 2);
- п. 5 припису - межі зон санітарної охорони не погоджені з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
17. 28 січня 2021 року наказом Державної служби геології та надр України № 134 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 18 жовтня 2006 року№ 4084, наданого ПрАТ "Санаторій Мошногір`я" 01 квітня 2021 року.
18. Вважаючи протиправними пункти 1 та 5 внесеного припису та наказ в частині зупинення дії спеціального дозволу, ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" звернулося до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174).
22. Пунктом 4 Положення № 1174 визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
23. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (зі змінами та доповненнями) (далі - Порядок № 615).
24. Статтею 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
25. Держгеонадра України уповноважені здійснювати геологічний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, що передбачено Порядком здійснення державного геологічного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (далі - Порядок № 1294).
26. Пунктом 16 Порядку № 1294 встановлено, що у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом 5-ти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами.
27. За приписами п. 22 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, Законами України "Про нафту і газ" та "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
28. Пунктом 21 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Міндовкілля, Держпраці, МОЗ, Держекоінспекції, органів місцевого самоврядування, ДПС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
3) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
4) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції";
5) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи;
6) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.
Дія дозволу також може бути зупинена органом з питань надання дозволу за поданням Міндовкілля за зверненням до Міндовкілля Держекоінспекції та/або її територіальних органів щодо невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи, відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин.
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню надзвичайної ситуації або усуненням її наслідків.
Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
У разі визнання за рішенням суду, що набрало законної сили, незаконним (безпідставним) зупинення дії та/або анулювання дозволу строк дії дозволу та відповідно строк користування надрами продовжується органом з питань надання дозволу на строк такого зупинення та/або анулювання.
29. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра, та невиконання у встановлений строк приписів контролюючого органу щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 21 липня 2022 року у справі № 0240/2780/18-а.
31. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, за результатами проведеної перевірки 18 листопада 2020 року контролюючим органом складено акт № 06-02/27/2020-50/у(146), яким встановлено порушення позивачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні), а саме:
- п. 1 припису - не отримано висновок з оцінки впливу на довкілля (відсутня державна екологічна експертиза) діяльності з видобування корисних копалин Мошногірського родовища мінеральних підземних вод (свердловина № 2);
- п. 5 припису - межі зон санітарної охорони не погоджені з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
32. Щодо виконання ПрАТ "Санаторій "Мошногір`я" вимог пункту 1 припису Державної служби геології та надр України від 18 листопада 2020 року, а саме не отримання висновку з оцінки впливу на довкілля (відсутня державна екологічна експертиза) діяльності з видобування корисних копалин Мошногірського родовища мінеральних підземних вод (свердловини № 2), слід зазначити таке.
33. Правові та організаційні засади оцінки впливу господарської діяльності на довкілля встановлені Законом України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23 травня 2017 року № 2059-VIII, який введений в дію 18 грудня 2017 року (далі - Закон № 2059-VIII).
34. Пункт 5 частини другої статті 3 Закону № 2059-VIII передбачає:
1) вплив на довкілля (далі - вплив) - будь-які наслідки планованої діяльності для довкілля, в тому числі наслідки для безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров`я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об`єктів, історичних пам`яток та інших матеріальних об`єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об`єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів;
2) планована діяльність - планована господарська діяльність, що включає будівництво, реконструкцію, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідацію (демонтаж) об`єктів, інше втручання в природне середовище; планована діяльність не включає реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об`єктів, інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України.
35. Положеннями ч. 1 ст. 2 Закону № 2059-VIII передбачено, що оцінка впливу на довкілля - це процедура, що передбачає: