ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 640/28857/20
адміністративне провадження № К/9901/24726/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 (суддя - Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді - Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №640/28857/20 за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови в частині, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" (далі - позивач, АТ "ОГС "Хмельницькгаз", Товариство) звернулось до адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП) про:
1.1. визнання пп. 3 п. 1 та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 "Про затвердження Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу та Змін до деяких постанов НКРЕКП" протиправними (нечинними) з 06.11.2020;
1.2. скасування пп. 3 п. 1 та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 "Про затвердження Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу та Змін до деяких постанов НКРЕКП" з 06.11.2020.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.11.2020 відкрито провадження у справі. Відповідно до вимог частини 4 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України зобов`язано опублікувати оголошення про оскарження постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
2.1. На виконання вимог цієї ухвали суду відповідачем надано суду докази про опублікування оголошення про оскарження спірної постанови.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021, позов задоволено частково. Визнано протиправними та нечинними пп. 3 п. 1 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 в частині викладення абз. 2 п. 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2494, у новій редакції, а саме: після слів "стандартних умов" доповнити символами, словами та знаками "(виключно у випадку обліку природного газу, використаного споживачем, що не є побутовим)", та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 № 2033. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. Пп. 3 п. 1 Постанови №2033 визначено, що у Кодексі газорозподільних систем, затвердженому постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 №2494,
4.1.1. у розділі IX у главі 1 абзац другий пункту 3 після слів "стандартних умов" доповнити символами, словами та знаками "(виключно у випадку обліку природного газу, використаного споживачем, що не є побутовим)";
4.1.2. у п. 4 в абзаці другому слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.3. абзац третій викласти в такій редакції: "Розрахунки нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу здійснюються відповідно до Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 06.11.2020 №2033.";
4.1.4. в абзаці четвертому слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.5. в абзаці другому п. 2 глави 2 слова "втрат та витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.6. у главі 3: в абзаці другому п. 1 слова "втрат та витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу"; в абзаці другому п. 8 слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу".
4.2. Приписами п. 2 Постанови №2033 передбачено п. 5.3 розділу V Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2498, викласти в такій редакції: " 5.3. При здійсненні обліку спожитого природного газу побутовим Споживачем за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу беруться кубічні метри (м куб.) природного газу, визначені відповідно до фактичних показів лічильника природного газу або відповідно до норм споживання природного газу, затверджених постановою Кабінету Міністрів України.
4.2.1. При здійсненні обліку спожитого природного газу Споживачем, що не є побутовим, за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов згідно з вимогами, визначеними в Кодексі газорозподільних систем.
4.2.2. У разі виявлення порушень вимог Кодексу газорозподільних систем при обліку спожитого природного газу побутовим Споживачем та Споживачем, що не є побутовим, за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу беруться об`єми природного газу, які нараховуються згідно з вимогами Кодексу газорозподільних систем.".
5. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Постанова №2033 в оскарженій частині суперечить принципам функціонування ринку природного газу. Зокрема, прийнявши оскаржені пункти Постанови №2033, відповідач не врахував норму, яка міститься в Кодексі газорозподільних систем. Таким чином, оскаржувані положення Постанови №2033 суперечать п. 6 глави 1 розділу XV Кодексу газорозподільної системи. При цьому, суди звертають увагу, що Методики №595 та №116, які обумовлюють беззаперечне приведення обсягів газу до стандартних умов, прийняті Міністерством палива та енергетики України. Як наслідок, оскаржувані положення Постанови №2033 прийняті без врахування Методик №595 та №116, як актів центрального органу виконавчої влади.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2021 в частині задоволених позовних вимог та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
6.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування ст. ст. 1, 2, 3, 4, 17 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ч. 3 ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу" та п. 6 глави 1 розділу XV Кодексу газорозподільчих систем. Також скаржник заперечує наявність у позивача порушеного право на звернення до суду з позовом у цій справі. Крім того, відповідач у скарзі наполягає на своїх дискреційних повноваженнях щодо внесення змін до власних постанов, а також затвердження Методики.
7. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року в частині задоволених позовних вимог та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року залишити без змін. Мотивами зазначає відповідність висновків судів попередніх інстанцій обставинам справи, які встановлені на підставі досліджених доказів, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть слугувати підставою для скасування оскаржених судових рішень. Позивач вважає, що оскаржувані положення Постанови №2033 суперечать принципам функціонування ринку природного газу. Також позивач переконаний, що такі оскаржувані положення прийняті без урахування Методик №595 та № 116, як актів центрального органу виконавчої влади.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
10. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Пунктом 1 частини першої статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
12. Виходячи зі змісту наведених вище норм права, судовому захисту підлягає виключно порушене право особи. Тобто, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до вказаних норм право особи звернутися до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо ж це право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні позову.
13. Отже, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
14. Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а та від 12 червня 2020 року у справі № 804/3214/18.
15. У свою чергу, відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор (яким є НКРЕКП) розробляє та затверджує нормативно-правові акти, а саме: кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; порядки (методики) приєднання до електричних, теплових, газових мереж, розрахунку плати за приєднання та фінансування послуг з приєднання.
16. Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
17. Таким чином, оскаржувана в межах адміністративної справи Постанова НКРЕКП від 06.11.2020 №2033, якою внесені зміни до деяких постанов НКРЕКП, а також затверджена Методика визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу є нормативно-правовим актом.
18. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, пунктом 2 частини першої якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
18.1. Частиною другої цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
19. Отже, статті 2 та 5 КАС України визначають загальне правило, за яким особа має право звернутися до суду з адміністративним позовом виключно у разі порушення її прав, свобод або законних інтересів рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, стаття 264 КАС України, норма якої є спеціальною у випадку спірних правовідносин, конкретизує, що правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень наділені особи, щодо яких його безпосередньо застосовано або особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.
20. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець самостійно визначив, що порушення прав, свобод чи законних інтересів особи матиме місце виключно за наявності двох перелічених вище умов: 1) коли до цієї особи безпосередньо застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт; 2) коли ця особа є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.
21. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII).
22. Розподіл природного газу у відповідності до приписів пункту 35 частини першої статті 1 Закону №329-VIII є господарською діяльністю, що підлягає ліцензуванню і пов`язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
23. Оператор газорозподільної системи - це суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із розподілу природного газу газорозподільною системою на користь третіх осіб (замовників) (пункт 17 частини перша статті 1 Закону №329-VIII).
24. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, позивач є учасником ринку природного газу (оператором газорозподільної системи (Оператор ГРМ)) згідно з ліцензією, виданою на підставі постанови НКРЕКП від 29.06.2017 №857, на право провадження господарські діяльності з розподілу природного газу в межах території Хмельницької області.
25. Згідно із частиною шостою статті 4 Закону №329-VIII ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов`язані з доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи), повинні бути: недискримінаційними; прозорими; встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб`єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб`єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.
26. З метою отримання та реєстрації достовірної інформації про обсяги і якість природного газу під час його транспортування, розподілу, постачання, зберігання та споживання здійснюється приладовий облік природного газу (частина перша статті 18 Закону № 329-VIII).