ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 вересня 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/166/21
Провадження № 11-18заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючої судді Рогач Л. І.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Ключник А. Ю.,
представників позивача - Лутковської В. В.,Маламанова І. В., Токарева Г. В.,
представника третьої особи на стороні відповідача - Харченко С. В.,
розглянувши в судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державна міграційна служба України (далі - ДМСУ), про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 квітня 2021 року № 161/2021 у частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2021 року (судді Чиркін С. М., Коваленко Н. В., Кравчук В. М., Мороз Л. Л., Стародуб О. П.),
УСТАНОВИЛА:
У травні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 14 квітня 2021 року № 161/2021 "Про припинення громадянства" (далі - Указ № 161/2021) у частині втрати громадянства України ОСОБА_1 .
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що народився він ІНФОРМАЦІЯ_1 в місті Славута Хмельницької області та є громадянином України за ознаками (принципами) народження та постійного проживання на території України на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року).
На його думку, відповідно до положення статті 25 Конституції України він не може бути позбавлений громадянства України та не може бути вигнаний за межі України або виданий іншій державі.
Позивач наголошує, що статті 17, 18, 19 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" (далі -Закон № 2235-ІІІ) передбачають підстави припинення, втрати або вихід з громадянства України, до нього не можуть застосовуватись та не передбачені Конституцією України.
До того ж стверджує, що Конституція України не лише не наділяє відповідача правом примусово позбавляти громадянства, але й містить безумовну заборону такого позбавлення.
Позивач вважає, що він був позбавлений громадянства за відсутності для цього передбачених національним законодавством підстав, а отже, є суперечність зазначених положень Закону № 2235-ІІІта Конституції України.
Водночас у позові зазначає, що у 1995 році, коли між Україною та Ізраїлем існував візовий режим, отримав візу для в`їзду до Ізраїлю та прибув туди з метою ведення бізнесу. Щоб не звертатися до компетентних органів Ізраїлю в разі необхідності продовження строку тимчасового перебування для отримання візи при наступних поїздках до країни, співробітники прикордонної служби запропонували йому заповнити в аеропорту анкету та отримати паспорт громадянина Ізраїлю.
Отже, на думку ОСОБА_1, Указ № 161/2021 є незаконним та необґрунтованим, прийнятим з порушенням норм Конституції України.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 23 грудня 2021 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив.
За висновками суду першої інстанції, підставою для видання Указу № 161/2021 послугувало добровільне набуття ОСОБА_1 громадянства іншої держави. Приймаючи оскаржуваний Указ у частині позивача, Президент України діяв у межах повноважень, визначених пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України, пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ, та з урахуванням подання та пропозицій відповідних компетентних органів.
На момент підписання оскаржуваного Указу у відповідача були наявні документи, визначені Порядком провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженим Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок), як необхідні для прийняття Указу № 161/2021.
Суд також дійшов висновку про те, що правові гарантії, визначені статтею 25 Конституції України та пунктом 3 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ, щодо ОСОБА_1 порушені не були та внаслідок видання Указу № 161/2021 він не став апатридом, тобто особою без громадянства.
До того ж суд першої інстанції зазначив, що ОСОБА_1 протягом тривалого часу не скористався правом поновлення громадянства України, порядок якого визначений статтею 10 Закону № 2235-ІІІ.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, представниця ОСОБА_1 - адвокат Лутковська В. В. подала апеляційну скаргу,в якій, посилаючись на неправильне застосування цим судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин у справі та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
Представниця позивача стверджує, що Служба безпеки України послалася як на підставу для втрати громадянства України на документ, який було скасовано відповідно до законодавства держави, що його видала, а органи ДМСУ не перевірили вказаний факт. Це призвело до визнання судом встановленою обставиною наявності у позивача громадянства Ізраїлю за відсутності підтвердження цього доказами.
Також адвокат Лутковська В. В. зазначає, що процедура підготовки оскаржуваного Указу була порушена, адже питання було ініційовано Службою безпеки України, а не центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, як це передбачено частиною першою статті 24 Закону № 2235-ІІІ і пунктом 104 Порядку.
Звертає увагу представниця позивача й на те, що оскаржуваний Указ було підготовлено й видано протягом нерозумно короткого строку.
На думку адвоката Лутковської В. В., вказані порушення, як-от: відсутність повноважень Служби безпеки України на ініціювання питання втрати громадянства; порушення процедури; посилання як на підставу для втрати громадянства на паспорти Держави Ізраїль, з яких один втратив чинність, а другий скасований; розгляд питання про втрату громадянства протягом декількох годин в різних регіонах України (Київ та Одеса); проведення перевірки в нерозумно короткий строк, що призвело до того, що жоден із відповідальних органів не вивчив питання, а чи не стане особа апатридом всупереч міжнародним зобовʼязанням України та національному законодавству, - свідчать про незаконність оскаржуваного
Указу № 161/2021.
Також представниця позивача зазначила і про наявність у законодавстві суперечностей між конституційними нормами (стаття 25 Конституції України) та нормами закону (статті 17, 18, 19 Закону № 2235-ІІІ), що свідчить про відсутність принципу законності, а отже - і про відсутність виправданості втручання в право позивача на приватність при виданні оскаржуваного Указу. Крім того, на її думку, законодавчої заборони перебувати у громадянстві двох і більше держав немає.
На думку представниці позивача, суд першої інстанції при розгляді справи неправильно застосував норми матеріального права, оскільки не застосував статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), а також відповідну практику Європейського суду з прав людини.
Третя особа на стороні відповідача - ДМСУ надала письмові пояснення, у яких зазначила про дотримання процедури проходження документів та прийняття рішень уповноваженими органами, які передували прийняттю Указу № 161/2021 у порядок та спосіб, визначені законодавством.
Підставою для підготовки подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 була інформація про його подвійне громадянство, викладена в листі Служби безпеки України, у якому містилося посилання на старий паспорт громадянина Ізраїлю № НОМЕР_1 та новий паспорт громадянина Ізраїлю № НОМЕР_2, дійсний до 21 березня 2023 року, на ім`я ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_2 .
Відповідно до передбаченої процедури, за наявності визначених законом підстав та встановлених обставин, ДМСУ підготувала подання про втрату громадянства України ОСОБА_1, яке було направлено до Комісії при Президентові України з питань громадянства.
На думку ДМСУ, оскаржуваний Указ № 161/2021 видано відповідно до норм закону та Конституції України, у межах наданих повноважень та з дотриманням установленої процедури.
У відзиві відповідач зазначив, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а оскаржуваного рішення суду - без змін.
Вважає, що суд під час розгляду справи встановив наявність у відповідача документів, визначених Порядком як необхідних для прийняття на момент підписання оскаржуваного Указу, та дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстави для втрати позивачем громадянства України, що підтверджена належними та допустимими доказами.
У судовому засіданні представники ОСОБА_1 - адвокати Лутковська В. В., Маламанов І. В., Токарев Г. В. підтримали вимоги апеляційної скарги з викладених у ній мотивів.
Представник третьої особи у судовому засіданні підтримав наведені у поясненнях до апеляційної скарги аргументи.
Представник Президента України в судове засідання не з`явився, проте надав клопотання, в якому просив врахувати позицію відповідача, викладену в письмовому відзиві та підтриману 11 серпня 2022 року в судовому засіданні, і розглянути справу без участі представника відповідача.
У ході судового розгляду встановлено такі фактичні обставини справи.
Згідно з інформацією, зазначеною в паспорті громадянина України серії НОМЕР_3, свідоцтві про народження, свідоцтві про шлюб, ОСОБА_1 народився ІНФОРМАЦІЯ_1 в місті Славута Хмельницької області та мав громадянство України.
13 квітня 2021 року до ДМСУ надійшов лист Служби безпеки України від 13 квітня 2021 року № 8/3/5-3294 "Щодо подвійного громадянства окремих громадян України" з додатками на 15-ти аркушах, серед яких копія паспорта громадянина Ізраїлю № НОМЕР_1 на ім`я ОСОБА_1
14 квітня 2021 року головою ДМСУ затверджено подання про втрату громадянства України ОСОБА_1 у зв`язку з добровільним набуттям громадянства Держави Ізраїль. На обґрунтування подання зазначено вимогу пункту 1 частини першої статті 19 Закону № 2235-ІІІ.
Затвердженню подання передував висновок заступника начальника Суворовського РВ у м. Одесі ГУ ДМСУ в Одеській області щодо наявності підстав для втрати громадянства України на підставі інформації, викладеної у листі Служби безпеки України від 13 квітня 2021 року № 8/3/5-3294, згідно з якою ОСОБА_1 має паспорт громадянина Держави Ізраїль № НОМЕР_1 .
Згідно з інформацією, зазначеною в протоколі від 13 квітня 2021 року № 1, Комісія при Президентові України з питань громадянства ухвалила внести на розгляд Президента України пропозицію про задоволення подання про втрату громадянства України та вважати ОСОБА_1 таким, що втратив громадянство України.
14 квітня 2021 року голова Комісії при Президентові України з питань громадянства письмово направив на розгляд Президенту України пропозицію про припинення громадянства України трьох осіб внаслідок втрати разом із проектом Указу Президента України з цього питання. Зазначена пропозиція зареєстрована в Офісі Президента України 14 квітня 2021 року (вхідний номер 03/1018-01).
14 квітня 2021 року із посиланням на пункт 26 статті 106 Конституції України, статті 17, 19 Закону № 2235-ІІІ Президент України видав Указ № 161/2021, яким, зокрема, постановив вважати таким, що втратив громадянство України, ОСОБА_1, 1972 року народження, уродженця Хмельницької області, який проживає у місті Одесі.
Не погодившись із цим Указом, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом за захистом своїх прав.
Надаючи оцінку викладеним у скарзі та поясненнях на неї доводам учасників справищодо наявності підстав для скасування Указу № 161/2021 та оскаржуваного позивачем рішення суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
Питання громадянства тісно пов`язані з проблемами забезпечення національної безпеки та запобігання злочинам.
Статтею 4 Конституції України встановлено, зокрема, підстави припинення громадянства України визначаються законом.
Громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство (частина перша статті 25 Конституції України).
Відповідно до пункту 26 статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначаються Законом № 2235-III.
Відповідно до статті 17 Закону № 2235-III громадянство України припиняється: 1) внаслідок виходу з громадянства України; 2) внаслідок втрати громадянства України; 3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.
Підстави для втрати громадянства України регламентовано статтею 19 Закону № 2235-III, зокрема, згідно з пунктом 1 частини першої якої підставою для втрати громадянства України є добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.
Добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства іншої держави повинен був звертатись із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство якої набуто.
Отже, припинення громадянства України внаслідок його втрати через активні дії повнолітньої людини, спрямовані на набуття громадянства іншої держави, не є позбавленням громадянства України. Можливість змінити громадянство України є гарантованою (частина перша статті 25 Конституції України, пункт 4 частини першої статті 2 Закону № 2235-ІІІ).
Пунктом 3 частини першої статті 24 Закону № 2235-ІІІ визначено, що повноваження щодо підготовки подань про втрату особами громадянства України і разом із необхідними документами надсилання їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 22 Закону № 2235-ІІІ Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.
Отже, Президент України має право видавати акти про прийняття до громадянства України та про припинення громадянства України.
Нормативно-правовим актом, який згідно із Законом № 2235-III визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України, є Порядок.
Відповідно до пункту 87 Порядку для припинення громадянства України внаслідок його втрати територіальні органи ДМСУ, дипломатичні представництва чи консульські установи України готують та подають: а) подання про втрату громадянства України; б) документ, що підтверджує перебування особи у громадянстві України; в) один із таких документів: документ, що підтверджує добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, разом із документом, який підтверджує, що на момент такого набуття громадянин України досяг повноліття (у випадку, передбаченому пунктом 1 частини першої статті 19 Закону); […] г) документ, який підтверджує, що громадянин України внаслідок втрати громадянства України не стане особою без громадянства. Такий документ не вимагається в тому випадку, коли оформлення документів про припинення громадянства України внаслідок втрати здійснюється відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 19 Закону № 2235-III.
Згідно з пунктом 104 Порядку про виявлення підстави для втрати громадянства України особою, яка проживає на території України, територіальний підрозділ ДМСУ за місцем проживання особи повідомляє територіальний орган ДМСУ.
Територіальний орган ДМСУ перевіряє наявність підстави для втрати громадянства України.
У разі необхідності територіальний орган ДМСУ може звернутися до органів Служби безпеки України для перевірки у межах їх компетенції наявності підстави для втрати громадянства України. Про результати перевірки органи Служби безпеки України повідомляють територіальний орган ДМСУ не пізніш як у двомісячний строк з дня одержання звернення.
У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України територіальний орган ДМСУ готує подання про втрату особою громадянства України та надсилає його разом із документами, передбаченими підпунктами "б" і "в" статті 87 цього Порядку, до ДМСУ.
Згідно з частиною восьмою статті 18 Закону України "Про національну безпеку України", пунктом 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 № 360, саме ДМСУ є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів.
ДМСУ розглядає подання про втрату громадянства України та подані разом із ним документи.
У разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України ДМСУ затверджує подання про втрату громадянства України та надсилає його разом із поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства.
Пунктом 110 Порядку передбачено, що попереднє опрацювання та підготовку матеріалів з питань громадянства України на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства здійснює відповідний структурний підрозділ Офісу Президента України.