ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №200/5411/20-а
адміністративне провадження № К/9901/44288/21, № К/9901/42564/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 200/5411/20-а
за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку,
за касаційними скаргами Донецької обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року, прийняте в складі головуючого судді Олішевської В.В., та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Сіваченка І.В., суддів Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія) від 09 квітня 2020 року № 303 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області від 04 травня 2020 року № 368-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області та органів прокуратури або на рівнозначній посаді в органах прокуратури, з 05 травня 2020 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 05 травня 2020 року по дату винесення судового рішення.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що оскаржуваний наказ про звільнення на підставі п. 9 ч. 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", без відповідної конкретизації підстави для звільнення, не відповідає вимогам вказаного Закону та створює стан правової невизначеності, оскільки його зміст не дозволяє позивачеві встановити дійсні підстави звільнення та спрогнозувати подальші дії. Орім того позивач наголошував, що Прокуратура Донецької області не перебуває у процесі припинення чи реорганізації, а тому, на переконання позивача, посилання в оскаржуваному наказі на підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ не свідчить про правомірність його звільнення на підставі п. 9 ч. 1статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Також позивач зазначив, що у Кадрової комісії відсутні повноваження на проведення атестації прокурорів та прийнятті рішень щодо успішного або неуспішного проходження атестації. Окрім того позивач наголосив на некоректній роботі обладнання та системи під час проходження тестування. Відтак уважає, що рішення Кадрової комісії та наказ про звільнення є протиправними та підлягають скасуванню.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Другої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 09 квітня 2020 року № 303 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 ; визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Донецької області від 04 травня 2020 року № 368-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області та органів прокуратури; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Донецької обласної прокуратури з 05 травня 2020 року; стягнуто з Донецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 05 травня 2020 року по 12 жовтня 2020 року в сумі 112 566,30 грн. У решті позовних вимог відмовлено.
4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з відсутності ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду, тому визнав безпідставним посилання у наказі про звільнення на положення пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
5. Також суд першої інстанції звертав увагу на те, що рішення Кадрової комісії від 09.04.2020 № 303 стосовно позивача "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" не містить мотивів та аргументів його прийняття.
6. Суд першої інстанції також виходив із того, що доводи позивача про те, що під час проведення іспиту (тестування) відбулося порушення роботи комп`ютерної техніки, що мало вплив на результати іспиту, відповідачами не спростовано. Відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення щодо позивача та розгляді його заяви від 05.03.2020, не вжив жодних заходів щодо перевірки обставин, викладених в ній.
7. З цих підстав суд першої інстанції визнав протиправним та скасував рішення Кадрової комісії, а також скасував як похідний наказ про звільнення позивача з посади.
8. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Донецької обласної прокуратури та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
9. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року частково скасовано. Абзац четвертий резолютивної частини рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року викладено в такій редакції: "Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області, з 05 травня 2020 року".
В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року залишено без змін.
10. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що рішення Кадрової комісії від 09.04.2020 № 303, прийняте щодо позивача, не відповідає вимогам частини 2 статті 2 КАС України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
11. Зважаючи, що за наслідками розгляду справи суд дійшов правомірного висновку про протиправність та скасування рішення Кадрової комісії, відтак відсутня підстава для винесення наказу про звільнення, а тому суд апеляційної інстанції виходив з того, що наказ прокурора Донецької області від 04 травня 2020 року № 368-к про звільнення позивача також є протиправним та підлягає скасуванню.
12. Разом з цим, колегія суддів суду апеляційної інстанції вказала на помилковість висновків суду першої щодо поновлення позивача на посаді в Донецькій обласній прокуратурі, оскільки позивач підлягає поновленню на посаді, з якої його було звільнено.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
13. Не погоджуючись із рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року та постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Донецька обласна прокуратура та Офіс Генерального прокурора подали касаційні скарги, в яких просять скасувати оскаржувані судові рішення у частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
14. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, відповідачі посилаються на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
15. У цьому зв`язку Офіс Генерального прокурора пояснив, що судами неправильно застосовано п. 9 ч. 1статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та положення п.п. 2, п. 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX.
16. Відповідач посилається на те, судами першої та апеляційної інстанцій не були враховані висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а щодо питання правомірності звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури), у зв`язку з неуспішним проходженням прокурором атестації.
17. Донецька обласна прокуратура у касаційній скарзі зазначає про те, що судом апеляційної інстанції не було враховано висновків Верховного Суду щодо застосування п. 11, п. 22 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, п.7 розділу І, п. 1 розділу V Порядку № 221, викладених у постановах від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20 та від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20, щодо визначення реалізації кадровими комісіями своїх повноважень при проведенні атестації, зокрема, у разі, коли складання іспиту не відбулося чи було перервано з технічних або з інших причин, незалежних від членів комісії або прокурорів.
ІV. Позиція інших учасників справи.
18. Позивач правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористався.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
19. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В., від 09 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Донецької обласної прокуратури на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України та обґрунтування скаржника щодо невідповідності висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" .
20. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.., від 20 січня 2022 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України та обґрунтування скаржника щодо невідповідності висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам Верховного Суду щодо застосування пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури". .
21. Ухвалою Верховного Суду від 04 жовтня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 06 жовтня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
22. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 проходив службу в Прокуратурі Донецької області з 11.12.2012 на різних посадах.
23. 07.10.2019 позивачем на ім`я Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та намір пройти атестацію.
24. Згідно з наказом Генерального прокурора від 07.02.2020 № 78 "Про створення другої кадрової комісії з атестації прокурорів" з метою проведення атестації прокурорів регіональних прокуратур, у тому числі військових прокуратур регіонів України і об`єднаних сил, утворено другу кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та визначено її персональний склад.
25. ОСОБА_1 03.03.2020 відповідно до встановленого та затвердженого комісією графіку складання іспитів було прийнято участь в атестації прокурорів регіональних прокуратур.
26. Позивач успішно пройшов І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
27. Другий етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки - позивач проходив в той же день (03.03.2020) у другій половині дня.
28. Наказом Генерального прокурора від 21.02.2020 №105 встановлено прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів регіональних прокуратур 93 бали.
29. Після проходження ІІ етапу атестації позивач 05.03.2020 звернувся із заявою до голови Кадрової комісії з проханням надати можливість перездати тестування та зазначив про порушення роботи комп`ютерної техніки, що мало вплив на результати іспиту.
30. За результати проведення другого етапу атестації прокурорів Кадровою комісією прийнято рішення від 09.04.2020 № 303 про неуспішне проходження позивачем атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
31. Із зазначеного рішення вбачається, що прокурором першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички набрано 91 бал, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, тому він не допускається до етапу проходження співбесіди. У зв`язку з цим позивач не успішно пройшов атестацію.
32. Наказом Прокуратури Донецької області № 368-к від 04 травня 2020 року, ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора першого відділу процесуального керівництва управління організації і процесуального керівництва у кримінальних провадженнях слідчих територіального управління Державного бюро розслідувань Прокуратури Донецької області та органів прокуратури.
33. Не погоджуючись із рішеннями відповідачів, посилаючись на їх неправомірність та необґрунтованість, позивач звернувся до суду із цим позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
34. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
36. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
37. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури.
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Пунктом 14 розділу II Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.