ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 826/9587/18
адміністративне провадження № К/9901/25853/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року (головуючий суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (головуючий суддя: Лічевицький І.О., судді: Аліменко В.О., Земляна Г.В.) у справі № 826/9587/18 за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцького Сергія Івановича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2018 році ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцького Сергія Івановича (далі також відповідач-1), у якому з урахуванням роз`єднання позовних вимог (ухвала суду від 19 червня 2018 року у справі № 826/7922/18) в межах цієї справи просив:
визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького С.І. від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
24 липня 2018 року в судовому засіданні протокольною ухвалою залучено в якості другого відповідача Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі також відповідач-2 або ДАБІ України).
02 серпня 2018 року у судовому засіданні представник позивача заперечувала проти заміни позивача, у зв`язку з чим судом першої інстанції залучено до участі у справі в якості третьої особи з самостійними вимогами на предмет спору - Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльність уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
У позові третьої особи з самостійними вимогами на предмет спору Департаменту архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) - відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року скасовано та ухвалено нове судове рішення.
Позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач-2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить рішення Окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року та постанову шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
16 жовтня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
Водночас позивачем подано клопотання про перерахунок витрат на правову допомогу.
Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорюване рішення є неповним та однобічним, прийняте без повідомлення і без залучення позивача, всупереч тому, що рішення прямо впливає на права та охоронювані законом інтереси позивача. Позивача було позбавлено можливості надати пояснення та докази по суті питання. Позивач вважає, що рішення прийнято без врахування усіх обставин, які мали значення для прийняття рішення.
Відповідачі у відзивах на позов зазначають, що під час перевірки та прийняття оскаржуваного рішення посадова особа діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) наполягає на відсутності підстав для скасування містобудівних умов та обмежень від 26 квітня 2013 року № 6284/0/12/009-13.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
26 квітня 2013 року за № 6284 0/12/009-13 Департаментом архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) позивачеві видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки із цільовим призначенням - будівництво та обслуговування магазину будівельних матеріалів.
19 грудня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві зареєстровано подану ОСОБА_1 декларацію про початок виконання будівельних робіт.
20 грудня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцьким С.І. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).
Результати перевірки оформлено актом від 20 грудня 2017 року.
За змістом акту наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац 2 частини 5 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та абзац 2 пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі Порядок № 109).
Такий висновок обґрунтовано наступним.
У пункті 7 "Загальні дані" містобудівних умов та обмежень (цільове призначення земельної ділянки) зазначається: для будівництва та обслуговування магазину будівельних матеріалів - відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку від 08 вересня 2010 року № 09-7-02946. Водночас у пункті 9 "Загальні дані" містобудівних умов та обмежень (функціональне призначення земельної ділянки) зазначено - територія багатоповерхової житлової забудови відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради № 370/1804 від 28 березня 2002 року.
Водночас акт перевірки містить відомості про те, що замовником не виконано вимоги, викладені в листі Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 16463/0/18-22/27-12 від 10 грудня 2012 року, а саме: у намірах забудови не враховано пожежні розриви; не доопрацьований містобудівний розрахунок в частині техніко-економічних показників (не зазначено висотність, максимальну позначку, розрахункову кількість машино-місць для об`єкта); не доповнено схему генерального плану інформацією щодо схеми транспортного забезпечення та не нанесено в`їзди-виїзди на територію; площа забудови за передпроектними пропозиціями перевищує нормативи ДБН 360-92**, чим порушено абзац 7 пункту 1.2 Порядку № 109.
Також в акті зазначено, що Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) порушено строки надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки заява замовника надійшла 01 листопада 2012 року, а містобудівні умови та обмеження видані 26 квітня 2013 року, що є порушенням абзацу 1 частини 5 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
На підставі висновків, викладених в акті перевірки, 20 грудня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцьким С.І. прийнято рішення, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
Вважаючи рішення відповідача-1 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що невиконання ОСОБА_1 вимог, викладених в листі Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 16463/0/18-22/27-12 від 10 грудня 2012 року та порушення строків надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не є тими підставами, за наявності яких Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, надано право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду.
За позицією судів попередніх інстанцій, враховуючи що об`єкти торгівлі належать до супутніх видів переважного використання, надаючи містобудівні умови обмеження для будівництва та обслуговування магазину будівельних матеріалів, Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), не порушив вимоги містобудівної документації на місцевому рівні - Генерального плану м. Києва.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що в цій справі Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) не завертався до суду з позовом, проте рішенням від 25 лютого 2019 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у задоволенні позову третьої особи у справі.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення не відповідають фактичним обставинам справи та порушують права відповідача у сфері публічно-правових відносин.
Скаржник звертає увагу на порушення, які були зафіксовані в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 20 грудня 2017 року. Водночас зазначає, що директором Депаратаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) жодним чином не спростовані виявлені під час перевірки порушення.
Акцентує увагу на тому, що вимоги містобудівної документації є обов`язковим для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Водночас зазначає, що відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 територія забудови земельної ділянки на вул. Миропільській, 29 у Дніпровському районі м. Києва відноситься до території багатоповерхової житлової забудови, тоді як містобудівні умови та обмеження видані для будівництва та обслуговування магазину будівельних товарів.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що покликання скаржника на невиконання вимог Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради від 10 грудня 2012 року № 16463/0/18-22/27-12 як підставу для скасування спірних містобудівних умов та обмежень є неприпустимим, оскільки питання, порушені в казаному листі, не є предметом перевірки, що проводилася, та фактично є зауваженнями до проекту будівництва об`єкта архітектури.
Вважає, що наміри позивача щодо забудови земельної ділянки на вул.Миропільській,29 у Дніпровському районі м. Києва, а саме будівництво магазину повною мірою відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні -Генеральному плану.
Також стверджує, що відповідно до норм чинного законодавства, рішення об`єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень -скасовується. Проте, в акті перевірки, в оскаржуваному рішенні не наведено мотивів неможливості усунення виявлених відповідачем порушень.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини 1 статті 29 Закону № 3038-VI (у редакції що була чинної на момент видачі позивачеві містобудівних умов та обмежень містобудівні) умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування є основними складовими вихідних даних.
Згідно частини 3, 4 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Частиною 5 статті 29 Закону № 3038-VI передбачалось, що розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
У період отримання ОСОБА_1, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки процедуру їх надання було визначено Порядком № 109 від 07 липня 2011 року
Пунктом 1.2 цього Порядку № 109 були визначені наступні терміни:
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;