ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 640/25737/19
адміністративне провадження № К/9901/26721/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.02.2021 (прийняте судом у складі судді Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.06.2021 (ухвалену судом у складі: головуючого судді Глущенко Я.Б., суддів: Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.) у справі за позовом Комунального підприємства "Дирекція з капітального будівництва та реконструкції "Київбудреконструкція" (далі - КП "Київбудреконструкція") до АМКУ, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Департамент освіти і науки виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправним та скасування рішення в частині, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2019 року КП "Київбудреконструкція" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило:
- визнати рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р протиправним та скасувати в частині: "3. Визнати, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради № 416/6467 від 13.12.2018 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік", Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049, рішення Київської міської ради №415/6466 від 13.12.2018 "Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049, Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", КП "Київбудреконструкція", комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ" для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України від 01.07.2014 № 1555-VII "Про державну допомогу суб`єктам господарювання" (далі - Закон № 1555-VII);
- визнати рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р протиправним та скасувати в частині: " 4. Визнати, що державна допомога, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради № 416/6467 від 13.12.2018 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік", Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049, рішення Київської міської ради №1415/6466 від 13.12.2018 "Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049", комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", КП "Київбудреконструкція", комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ" для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання";
- визнати рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р протиправним та скасувати в частині: " 5. Припинити надання незаконної державної допомоги, що надається комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", КП "Київбудреконструкція", комунальному підприємству з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ" для здійснення функцій замовника, відповідно до рішення Київської міської ради № 416/6467 від 13.12.2018 "Про бюджет міста Києва на 2019 рік", Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 № 1042/4049, рішення Київської міської ради № 415/6466 від 13.12.2018 "Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21.12.2017 №1042/4049";
- визнати рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р протиправним та скасувати в частині: " 6. Надавач підтримки зобов`язаний проінформувати АМКУ про припинення надання незаконної державної допомоги протягом двох місяців з дати офіційного оприлюднення цього рішення";
- визнати рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р протиправним та скасувати в частині: " 7. Повернути незаконну державну допомогу, визнану недопустимою для конкуренції".
На обґрунтування позову зазначав, що є структурним підрозділом Київської міської державної адміністрації, створеним з метою забезпечення ефективного будівництва (реконструкції), переобладнання споруд і об`єктів господарського та соціально-побутового призначення за рахунок фінансування з місцевого та державного бюджетів. Саме тому державна допомога, на переконання позивача, не може негативно впливати на економічну конкуренцію.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 08.02.2021 року позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував пункти 3, 4, 5, 6, 7 рішення АМКУ від 12.11.2019 №742-р "Про результати розгляду справи про державну допомогу" в частині КП "Київбудреконструкція".
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 09.06.2021 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що обставини свідчать про те, що Київська міська рада на підставі рішень створила та підпорядкувала Департаменту комунальні підприємства з метою здійснення функцій замовника будівництва об`єктів соціальної інфраструктури.
Приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальними підприємствами, Київська міська державна адміністрація діє на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування через комунальну установу, про що є пряма вказівка чинного законодавства. А тому, у контексті обставин цієї справи, для виконання функцій замовника будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єктів соціальної інфраструктури проведення конкурсу не вимагається.
Оскільки, будівництво, реконструкція, капітальний ремонт соціальних об`єктів є інвестуванням в об`єкти інфраструктури, а залучення підрядної організації на виконання таких робіт здійснюється за результатами процедур державних закупівель, дія Закону №1555-VII не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.
Фактично позивач задовольняє потреби територіальної громади міста Києва в об`єктах виробничої інфраструктури та виконує завдання органу місцевого самоврядування щодо доступності цієї інфраструктури, а, отже, надає послуги, що становлять загальний економічний інтерес, що підтверджує висновки місцевого суду про те, що дія Закону №1555-VII не поширюється на діяльність комунальних підприємств з виконання функцій замовника.
Фінансування будівництва об`єктів через замовника будівництва - комунальне підприємство, яке є позивачем у цій справі, передбачається Київською міською радою під час щорічного затвердження бюджету міста Києва та Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на відповідні роки за рахунок коштів місцевого бюджету та інших не заборонених законодавством джерел.
Таке підприємство є одержувачем бюджетних коштів та включено до Мережі розпорядників і одержувачів коштів місцевого бюджету на 2019 рік.
Відтак суди дійшли висновку про те, що рішення АМКУ від 12.11.2019 № 742-р стосується прав та охоронюваних законом інтересів позивача.
За таких обставин висновок відповідача, викладений у пункті 3 оскаржуваного рішення, згідно з яким підтримка на підставі Повідомлення для здійснення функцій замовника є державною допомогою відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", не може бути визнаний обґрунтованим.
Оскільки судом визнано необґрунтованим висновок пункту 3 оскаржуваного рішення про визнання підтримки державною допомогою, то також є необґрунтованим похідний висновок пункту 4 рішення про те, що підтримка є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону №1555-VII в розумінні статті 2 Закону.
Щодо пунктів 5-7 оскаржуваного рішення, то припинення та повернення незаконної державної допомоги є наслідком саме визнання підтримки незаконною державною допомогою, що відсутнє в даному випадку, тому вказані пункти рішення також мають похідний характер від пунктів 3, 4 рішення і також є необґрунтованими.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21.07.2021 АМКУ звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постановлені у цій справі судові рішення та прийняти нове рішення - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що є необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного суду від 31.03.2021 у справі № 640/21523/19, та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.
Посилається на те, що відповідно до пункту 2 статті 1 Закону №1555-VII термін, зокрема, "суб`єкт господарювання" вживається у значенні, наведеному в Законі України "Про захист економічної конкуренції".
Стаття 1 цього Закону визначає, що суб`єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування. Господарською діяльністю не вважається діяльність фізичної особи з придбання товарів народного споживання для кінцевого споживання.
Незважаючи на положення статті 24 Господарського кодексу України, Верховний Суд не врахував, що за змістом частини шостої статті 78 цього ж кодексу комунальне унітарне підприємство не несе відповідальності за зобов`язаннями власника та органу місцевого самоврядування, до сфери управління якого воно входить, а відповідно до частини першої статті 62 Господарського кодексу України підприємство - самостійний суб`єкт господарювання.
Також зазначає, що Верховним Судом не надано правового висновку пункту 4 статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно з яким замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Відповідно до частини першої статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідність за свою діяльністю відповідно до закону.
Отже, як зазначає скаржник, висновки Верховного Суду про те, що виконання функцій замовника через комунальні підприємства є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування, ґрунтуються на ототожненні двох самостійних учасників правовідносин, а саме: органу місцевого самоврядування та комунального підприємства. При цьому, самостійне виконання функцій замовника має здійснюватися саме органом місцевого самоврядування, а не комунальним підприємством як окремою юридичною особою, яке не має статусу органу місцевого самоврядування.
Також у скарзі посилається на те, що Верховний Суд ототожнив комунальне підприємство та комунальну установу, які є різними суб`єктами правовідносин.
Комунальні підприємства та комунальні установи є різними формами організації юридичних осіб, створених органом місцевого самоврядування. При цьому, на відміну від комунальних підприємств, комунальні установи та організації здійснюють некомерційну (неприбуткову) діяльність. Комунальна власність надається їм на праві оперативного управління, а їхня діяльність фінансується з місцевого бюджету. Отже, метою їхньої діяльності є задоволення потреб територіальної громади без мети отримання прибутку.
Йдеться у скарзі й про те, що суд першої інстанції задовольнив позовну заяву КП "Київбудреконструкція" та скасував рішення АМКУ в частині, яка стосується Департаменту, комунального підприємства з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення "Спецжитлофонд", комунального підприємства з питань будівництва житлових будинків "Житлоінвестбуд-УКБ".
Хоча суд апеляційної інстанції зазначив, що місцевим судом визнано протиправними та скасовано пункти рішення АМКУ в частині КП "Київбудреконструкція", проте вважає, що у задоволенні позову слід було відмовити з тих підстав, що у відповідних частинах рішення Комітету не стосується прав та охоронюваних законом інтересів КП "Київбудреконструкція".
Посилається також на те, що судами не було надано оцінки всім аргументам учасників справи.
У відзиві на касаційну скаргу КП "Київбудреконструкція" просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.07.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 28.07.2021 залишив касаційну скаргу без руху, а ухвалою від 18.08.2021 - відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідно до Статуту КП "Київбудреконструкція", затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.03.2010 № 448/3886, підприємство засноване на комунальній власності територіальної громади міста та підпорядковане Головному управлінню комунального господарства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Відповідно до підпункту 3.1 цього Статуту підприємство створено з метою, зокрема, забезпечення будівництва (реконструкції), експлуатації ТЕЦ на відновлювальному паливі та інших об`єктів, що споруджуються за замовленням Головного управління комунального господарства виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), забезпечення ефективного будівництва (реконструкції), переобладнання споруд і об`єктів господарського та соціально-побутового призначення за рахунок фінансування з місцевого та державного бюджетів.
03.03.2019 відповідачем зареєстровано повідомлення третьої особи про нову державну допомогу, подане відповідно до статті 9 Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання", отримувачами якої визначено чотири комунальних підприємства, в тому числі, і позивача з обсягом підтримки 23 479 000 грн.
Підстава для надання підтримки - рішення Київської міської ради № 416/6467 від 13 грудня 2018 року "Про бюджет міста Києва на 2019 рік", Програма економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затверджена рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради № 415/6466 від 13 грудня 2018 року "Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049".
Відповідно до Програми та відповідних розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) КП "Київбудреконструкція" визначено замовником робіт з капітального ремонту дошкільних навчальних закладів, облаштування спортивних майданчиків у закладах освіти (18 об`єктів).
За результатами розгляду повідомлення розпорядженням державного уповноваженого АМКУ від 31.05.2019 № 01/178-р розпочато розгляд справи про державну допомогу №500-26.15/46-19-ДД для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.
На офіційному вебпорталі АМКУ опубліковано інформацію про початок розгляду справи про державну допомогу із зверненням до всіх заінтересованих осіб щодо подання ними протягом 30 календарних днів вмотивованих заперечень та зауважень щодо надання державної допомоги та іншої інформації у зв`язку з розглядом справи про державну допомогу.
За результатами розгляду справи 12.11.2019 відповідач прийняв рішення, яким, зокрема, вирішив:
3. Визнати, що підтримка, яка надається відповідно до рішення Київської міської ради № 416/6467 від 13 грудня 2018 року "Про бюджет міста Києва на 2019 рік", Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049, рішення Київської міської ради № 415/6466 від 13 грудня 2018 року "Про внесення змін до Програми економічного і соціального розвитку міста Києва на 2018 - 2020 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1042/4049" ... позивачу для здійснення функцій замовника, є державною допомогою відповідно до Закону України "Про державну допомогу суб`єктам господарювання".