ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Власова Ю. Л., Сімоненко В. М., Ситнік О. М., Штелик С. П. щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21)
Коротка історія справи
Заступник прокурора міста Києва (далі - прокурор) звернувся до господарського суду з позовом до Київської міської ради (далі - Київрада, відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення Київради від 5 липня 2018 року № 1136/5200 "Про передачу Товариству з обмеженою відповідальністю "Енерджі-ВМ" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування СТО з об`єктами дорожнього сервісу на вул. Бродівська, 81-п у Голосіївському районі міста Києва" (далі - спірне рішення).
На обґрунтування позову зазначав, що спірним рішенням Київрада, порушуючи вимоги статей 120, 124, 134, 135 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 377 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а також статей 16, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", передала в оренду на 25 років без проведення земельних торгів Товариству з обмеженою відповідальністю "Енерджі-ВМ" (далі - ТОВ "Енерджі-ВМ") як власнику нерухомого майна площею 12,9 кв. м земельну ділянку територіальної громади міста Києва, площа якої у 410 разів перевищує площу нерухомості, яка на ній розташована.
Прокурор вважав, що в цьому випадку відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, оскільки органи Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр) не наділені правом на звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.
Рішенням Господарського суду міста Києва від 12 грудня 2019 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.
Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23 березня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
Зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 липня 2022 року касаційну скаргу ТОВ "Енерджі-ВМ" залишено без задоволення, постанову Північного апеляційного господарського суду від 23 березня 2021 року - без змін.
При цьому відхилення аргументу ТОВ "Енерджі-ВМ" про необхідність залишення позовної заяви без розгляду, оскільки підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді відсутні внаслідок недотримання ним визначеного статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) порядку подання позову, а саме незвернення до Держгеокадастру щодо реагування на виявлені порушення, Велика Палата Верховного Суду мотивувала так.
Матеріалами справи встановлено, що спірна земельна ділянка є комунальною власністю. За статтею 9 ЗК України до повноважень Київради у земельних відносинах належить розпорядження землями територіальної громади міста, надання у користування земельної ділянки із земель комунальної власності, тобто здійснення функцій у відносинах з надання земельної ділянки у користування (пункт 90 постанови).
Прокурор самостійно обґрунтував, що необхідність захисту інтересів держави в цій справі полягає в необхідності захисту територіальної громади міста Києва, яка відповідно до статті 13 Конституції України є власником землі та інших природних ресурсів, адже передача спірної земельної ділянки в оренду без проведення земельних торгів призводить до втраченої можливості отримати максимально великий розмір орендної плати у разі продажу права оренди на земельних торгах (пункт 94 постанови).
При цьому прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду, тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, правильно вказавши, що Київрада, яка не вчинила дій для виправлення допущеного порушення, у такій справі має бути відповідачем. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній (пункт 95 постанови).
З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 ЗК України), а також державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (абзац п`ятий статті 15-2 ЗК України) (пункт 98 постанови).
З аналізу завдань, покладених на Держгеокадастр пунктом 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (у редакції, чинній на час подання прокурором позову; далі - Положення), вбачається, що Держгеокадастр є як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі (частина перша статті 5), так і центральним органом, який забезпечує реалізацію державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (частина друга статті 5 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" у редакції, чинній на час подання позову; далі - Закон № 963-IV), на які законом покладено різні повноваження (пункт 108 постанови).
Здійснення вказаних у статті 1 Закону № 963-IV заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, належить до державного контролю за використанням та охороною земель (пункт 110 постанови).
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 1 червня 2021 року у справі № 925/929/19 року зробила висновок про те, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. При цьому Велика Палата Верховного Суду не погодилась із доводами прокурора про те, що органи Держгеокадастру не наділені правом звернення до суду з відповідними позовними вимогами (пункт 113 постанови).
Однак позов у справі № 910/5201/19поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, у якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Київраду, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону № 963-IV. Відтак за встановленими судами обставинами справи відсутні підстави для відступу від правових висновків, наведених у постанові від 1 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (пункт 114 постанови).
Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що належним позивачем у справі № 910/5201/19 може бути лише орган, який здійснює розпорядження земельними ділянками комунальної власності, а не орган, який здійснює державний контроль за їх використанням. Оскільки єдиний орган, уповноважений здійснювати розпорядження спірною земельною ділянкою, - Київрада є відповідачем у цій справі, то орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах,відсутній, тому прокурор набув статусу позивача.
Причини незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
З указаними висновками Великої Палати Верховного Суду не можна погодитися з таких підстав.
Щодо порушення інтересу держави
Згідно із частиною першою статті 53 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом; далі - ГПК України) у випадках, встановлених законом, органи державної влади можуть звертатися до суду в державних інтересах та брати участь у цих справах.
Як установлено в частині четвертій статті 56 ГПК України,держава бере участь у справі через відповідний орган державної влади відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник.
Велика Палата Верховного Суду зауважувала, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з абзацами першим - третім частини четвертої статті 23 Закону №1697-VIIнаявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
З наведених норм права вбачається, що держава в разі порушення її інтересів має право звертатись до суду за їх захистом через орган державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист таких інтересів держави (абзац перший частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII) та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта статті 53 ГПК України).
Щодо спірних правовідносин
За частинами першою, другою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу місцевого самоврядування згідно з його повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу. Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
Відповідно до частин першої, другої статті 134 ЗК України земельні ділянки комунальної власності передаються в користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) окремими лотами на конкурентних засадах (на земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті. Не підлягають передачі в користування на конкурентних засадах (на земельних торгах) земельні ділянки комунальної власності у разі розташування на них об`єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб.
З наведених норм убачається, що при наданні земельних ділянок комунальної власності в користування інтерес держави полягає: 1) у дотриманні органом місцевого самоврядування встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у користування; 2) у передачі земельних ділянок комунальної власності в користування на найбільш вигідних умовах для відповідних територіальних громад.
У даній справі Київрада прийняла рішення про передачу ТОВ "Енерджі-ВМ" земельної ділянки комунальної власності без проведення земельних торгів.
Держава вважала, що зазначене рішення суперечить указаним нормам ЗК України, ЦК України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки ця земельна ділянка мала передаватись у користування лише за результатами проведення земельних торгів.
Отже, між державою та Київрадою виник спір у відносинах дотримання Київрадою встановленого законом порядку передачі земельної ділянки у користування за результатами земельних торгів.
Велика Палата Верховного Суду дійшла помилкового висновку, що позов у справі поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, що обумовило подальші помилкові висновки про відсутність державного органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
При наданні земельних ділянок комунальної власності у користування Київрада вступає в цивільні (господарські) відносини з юридичними особами (орендарями) та діє як орендодавець, але спір у цій справі виник не у відносинах користування орендованою земельною ділянкою, а у відносинах між державою та Київрадою щодо дотримання останньою встановленого законом порядку передачі земельної ділянки у користування за результатами земельних торгів.
У цьому спорі держава не заперечує право Київради передавати земельні ділянки комунальної власності у користування та визначати орендарів цих земельних ділянок, але вимагає, щоб це відбувалось із дотриманням установленої законом процедури.
Щодо органу, уповноваженого державою здійснювати функції у цих правовідносинах
Згідно з абзацом 5 частини першої статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
Відповідно до статті 2 Закону № 963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є забезпечення додержання органами місцевого самоврядування земельного законодавства України, запобігання порушенням законодавства України у сфері використання земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.
Згідно зі статтею 4 Закону № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
У пункті "а" частини першої статті 6 Закону № 963-IV зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.