ПО С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
Справа № 990/117/22
Провадження № 11-91заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Пількова К. М., Прокопенка О.Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Ткачука О. С.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 990/117/22 за позовом Адвокатського об`єднання "Головань і Партнери" до Президента України про визнання бездіяльності протиправною
за апеляційною скаргою Адвокатського об`єднання "Головань і Партнери" на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2022 року (суддя Берназюк Я. О.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1. 01 серпня 2022 року Адвокатське об`єднання "Головань і Партнери" звернулось до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просило визнати протиправною бездіяльність Президента України, яка полягає в незалученні адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань до представництва Президента України в судах України та допущена починаючи з 30 квітня 2020 року.
2. На обґрунтування позовних вимог Адвокатське об`єднання "Головань і Партнери" зазначило, що бездіяльність відповідача з незалучення адвокатів до власного представництва в судах порушує його інтереси, оскільки воно позбавлене можливості надавати професійну правничу допомогу Президенту України.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2022 року відмовлено у відкритті провадження у справі № 990/117/22 за позовом Адвокатського об`єднання "Головань і Партнери" до Президента України про визнання бездіяльності протиправною.
4. Постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. За висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій. Натомість заявлені вимоги не стосуються управлінської діяльності Президента України в публічних відносинах з позивачем, а тому необхідно відмовити у відкритті провадження в цій справі. При цьому, оскільки розгляд такого спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, то немає підстав для роз`яснення позивачу до суду якої юрисдикції належить його вирішення.
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
5. В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2022 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. На обґрунтування доводів апеляційної скарги Адвокатське об`єднання "Головань і Партнери" зазначає, що суд першої інстанції дійшов передчасного висновку, що оскаржувана бездіяльність відповідача не порушує інтересів позивача, оскільки оцінка порушення прав позивача має міститися виключно в рішенні суду згідно з вимогами пункту 4 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Відповідні обставини встановлюються під час судового розгляду. Також суд не врахував, що позивач наголошував про порушення його інтересів, а не прав. Позивач не оскаржував бездіяльність відповідача щодо його небажання отримувати юридичні послуги від Адвокатського об`єднання "Головань і Партнери". Натомість позивач указував, що не має можливості укласти договір про надання правової допомоги з відповідачем, зокрема позбавлений можливості брати участь у процедурах укладення відповідних договорів за результатами публічних закупівель.
7. Також, на думку позивача, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо неможливості судового розгляду цього спору в порядку жодного судочинства з посиланням на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, оскільки така категорія перешкоджає реалізації права на доступ до суду та фактично дозволяє судам не застосовувати прямі та безальтернативні норми процесуальних законів, що є неприпустимим. Наведене свідчить про наявність підстав для відступу від існуючої практики та необхідність врахування правової позиції, викладеної в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 січня 2019 року у справі № 707/76/18.
Рух апеляційної скарги
8. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 17 серпня 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Адвокатського об`єднання "Головань і Партнери" на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2022 року та витребувала із цього суду матеріали справи № 990/117/22.
9. Ухвалою від 15 вересня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
10. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Зазначає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку, що у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначених статтею 266 КАС України, право позивачів на доступ до суду шляхом подання відповідних позовів не є абсолютним. З позовної заяви не вбачається, яка саме бездіяльність відповідача як суб`єкта владних повноважень, який реалізував публічно-владні управлінські функції (з посиланням на відповідне повноваження, надане Конституцєю України) у публічних правовідносинах, що виникли між ним та відповідачем, безпосереньо призвела до порушення прав та інтересів позивача. При цьому позивач не конкретизував, які саме його права та охоронювані законом інтереси порушуються такою бездіяльністю відповідача та які правові наслідки для нього така бездіяльність породжує.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені учасниками справи доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
12. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
14. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
15. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
16. Таким чином, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
17. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
18. Згідно із частиною першою та п`ятою статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом. З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
19. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
21. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
22. Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
23. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо, зокрема, оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
24. Особливості провадження в цій категорії адміністративних справ визначено в статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності дій чи бездіяльності Президента України (пункт 2 частини першої цієї статті).
25. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України необхідно розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких він реалізує свої владні (управлінські) функції (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03 липня 2019 року у справі № 9901/278/19, від 21 липня 2022 року у справі № 460/5132/22, від 01 вересня 2022 року у справі № 990/46/22).
26. Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці зауважував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України", заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33).
27. Як убачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Президента України, яка, на його думку, полягає в незалученні адвокатів, адвокатських бюро, адвокатських об`єднань до представництва Президента України в судах України та допущена, починаючи з 30 квітня 2020 року.
28. На обґрунтування заявлених вимог Адвокатське об`єднання "Головань і Партнери" зазначило, що бездіяльність відповідача, яка полягає у незалученні адвокатів до власного представництва у судах, порушує його інтереси, оскільки воно позбавлене можливості надавати професійну правничу допомогу Президенту України та брати участь у процедурах укладення відповідних договорів за результатами публічних закупівель. На думку позивача, представництво інтересів Президента України у судах, як і представництво в судах будь-якої іншої особи, може здійснюватися виключно адвокатами, а тому працівники Головного управління представництва інтересів Президента України в судах Директорату з питань правової політики Офісу Президента України не можуть здійснювати адвокатську діяльність, оскільки перебувають на державній службі. Також позивач зауважив, що наведене суперечить положенням частин четвертої, п`ятої статті 131-2 Конституції України щодо адвокатської монополії на представництво інтересів особи у суді та положенням частин першої, третьої статті 55, частини першої статті 57 КАС України, які встановлюють порядок та підстави представництва, у тому числі адвокатом. Крім того, на думку позивача, Президент України не має права передавати свої повноваження іншим особам чи органам відповідно до положень частини другої статті 106 Конституції України.