Постанова
Іменем України
05 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 557/303/21
провадження № 61-3305св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Антоненко Н. О. (суддя-доповідач), Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М.,
учасники справи:
позивач - виконуючий обов`язків керівника Здолбунівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної державної адміністрації,
відповідачі: головне управління Держгеокадастру в Рівненській області, Рівненська районна державна адміністрація, ОСОБА_1,
третя особа - Міністерство культури і інформаційної політики України,
розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на постанову Рівненського апеляційного суду від 27 січня 2022 року в складі колегії суддів Шимківа С. С., Гордійчук С. О., Хилевича С. В.,
ВСТАНОВИВ :
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2021 року виконувач обов`язків керівника Здолбунівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Рівненської обласної державної адміністрації звернувся з позовом до головного управління Держгеокадастру в Рівненській області, Рівненської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 про визнання незаконними та скасування наказів, рішень і розпорядження та зобов`язання повернути земельну ділянку.
Позов мотивував тим, що наказом ГУ Держземагентства у Рівненській області №РВ/5621282000:01:001/00001567 від 21 березня 2014 року ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Горбаківської сільської ради Гощанського району Рівненської області орієнтовною площею 0,3 га з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. Наказом ГУ Держземагентства у Рівненській області від 06 червня 2014 року № 17-187/16-14-СГ "Про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність" передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,3 га з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697. У подальшому за відповідачем зареєстровано право власності та видано йому свідоцтво від 01 липня 2014 року №23659330 про право власності на земельну ділянку. Розпорядженням голови Гощанської районної державної адміністрації від 15 жовтня 2014 року №451 затверджено проект землеустрою в зв`язку зі зміною цільового призначення земельної ділянки та видано будівельний паспорт на будівництво садового будинку й господарської будівлі. Прокурор вказував, що передача у власність ОСОБА_1 зазначеної земельної ділянки відбулася за рахунок земель державної власності історико-культурного призначення, що суперечить вимогам чинного законодавства та порушує інтереси держави, оскільки спірна земельна ділянка розміщена в межах пам`ятки археології національного значення - Городище і селища літописного міста Дорогобуж. Наголошував, що землі, на яких розташовані пам`ятки археології, можуть перебувати лише у державній власності.
З огляду на викладене прокурор просив суд ухвалити рішення, яким:
поновити строк на звернення до суду за захистом порушеного права;
визнати незаконними та скасувати накази головного управління Держземагентства у Рівненській області від 21 березня 2014 року №РВ/5621282000:01:001/00001567 "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" та №17-187/16-14-СГ від 06 червня 2014 року "Про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність", а також розпорядження голови Гощанської районної державної адміністрації від 15 жовтня 2014 року № 451 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення для індивідуального садівництва за межами с. Дорогобуж на території Горбаківської сільської ради Гощанського району Рівненської області";
скасувати рішення реєстраційної служби Гощанського районного управління юстиції Рівненської області від 01 липня 2014 року про державну реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку площею 0,3 га, кадастровий номер 5621282000:01:001:1697, та рішення про реєстрацію змін до права власності на вказану земельну ділянку від 28 жовтня 2014 року;
зобов`язати ОСОБА_1 повернути земельну ділянку з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 площею 0,3 га державі в особі Рівненської обласної державної адміністрації.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Гощанського районного суду Рівненської області від 23 червня 2021 року в складі судді Пацка Д. В. позов задоволено:
поновлено прокурору строк на звернення до суду з цим позовом;
визнано незаконними та скасовано накази ГУ Держземагенства у Рівненській області № РВ/5621282000:01:001/00001567 від 21 березня 2014 року "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" та № 17-187/16-14-СГ від 06 червня 2014 "Про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність", а також розпорядження голови Гощанської районної державної адміністрації № 451 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення для індивідуального садівництва за межами с. Дорогобуж на території Горбаківської сільської ради Гощанського району Рівненської області";
скасовано рішення реєстраційної служби Гощанського районного управління юстиції Рівненської області від 01 липня 2014 про державну реєстрацію за ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку площею 0,3 га з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 та рішення про реєстрацію змін до права власності на вказану земельну ділянку від 28 жовтня 2014 року;
зобов`язано ОСОБА_1 повернути земельну ділянку з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 площею 0,3 га державі в особі Рівненської обласної державної адміністрації;
вирішено питання про розподіл судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №928 від 03 вересня 2009 року Городище і селище літописного міста Дорогобужа IX-XIII століття, що знаходиться на території с. Дорогобуж Рівненського району (раніше територія Гощанського району), віднесено до об`єктів культурної спадщини національного значення та включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, охоронний номер 170003-Н. Оскільки земельна ділянка ОСОБА_1 з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 розміщена в межах пам`ятки археології національного значення, суд зробив висновок, що вона відноситься до земель історико-культурного призначення та не могла бути передана в приватну власність фізичної особи. При цьому суд зазначив, що набуття громадянами прав на землі з обмеженим оборотом всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування таких земель вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже і нового володільця.
Суд першої інстанції прийняв до уваги, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території пам`ятки культурної спадщини національного значення, не погоджувався з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Місцевий суд також зазначив, що в спірних правовідносинах Перший протокол до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод застосуванню не підлягає, оскільки ГУ Держземагентства у Рівненській області не мала повноважень на розпорядження земельною ділянкою, яка вибула з володіння її власника поза його волею, тому повернення у володіння держави земельної ділянки, незаконно переданої у власність фізичній особі органом виконавчої влади, переслідує легітимну мету контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів у тому, щоби таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів за висновком суду зумовлюється, зокрема, особливим статусом земельної ділянки - належністю її до земель історико-культурного призначення.
Короткий зміст постанови апеляційного суду
Постановою Рівненського апеляційного суду від 27 січня 2022 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 задоволено, рішення Гощанського районного суду Рівненської області від 23 червня 2021 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено, здійснено перерозподіл судових витрат.
Постанова мотивована тим, що з метою охорони культурної спадщини на використання земель у межах території пам`ятки культурної спадщини дійсно встановлюються обмеження відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини". Проте, межі території, на яку поширюються обмеження, повинні зазначатися в документації із землеустрою, містобудівній документації, науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини, а відомості про обмеження у використанні земель вносяться до Державного земельного кадастру. Колегія суддів зазначила, що матеріали справи містять копію облікової документації об`єкта культурної спадщини Дорогобузьке городище, а саме: облікову картку пам`ятки культурної спадщини та паспорт об`єкта культурної спадщини, які не відповідають вимогам законодавства з огляду на відсутність акта технічного стану та охоронного номеру об`єкта культурної спадщини. Апеляційний суд зазначив, що обліковою документацією Дорогобузького городища не затверджено в установленому законом порядку межі території такої пам`ятки та зони її охорони; проект землеустрою земельної ділянки, на якій знаходиться Дорогобузьке городище, не розроблений; земельна ділянка в установленому законодавством порядку не сформована та не зареєстрована.
Колегія суддів указала, що на момент звернення ОСОБА_1 з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою спірна земельна ділянка обліковувалася як землі сільськогосподарського призначення. Суд також установив, що поряд зі спірною земельною ділянкою в приватній власності громадян знаходяться і інші земельні ділянки з цільовим призначенням - землі сільськогосподарського призначення.
Суд апеляційної інстанції виходив також із того, що ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. ОСОБА_1 у встановленому законом порядку отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення йому спірної земельної ділянки у власність, розробив такий проект та погодив його з управлінням Держземагенства у Гощанському районі Рівненської області. При цьому будь-яких обмежень щодо використання земельної ділянки та перешкод в отриманні її у власність з боку органів державної влади не було. За таких обставин на переконання колегії суддів негативні наслідки за виділення у приватну власність ОСОБА_1 земельної ділянки (в разі її перебування в межах земель історико-культурного призначення) та відсутність відповідного контролю за цим з боку державних органів повинні покладатися на саму державу.
Аргументи учасників справи
01 березня 2022 року заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову апеляційного суду, в якій просив її скасувати як таку, що прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд не надав належної оцінки тому факту, що спірна земельна ділянка відноситься до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній пам`ятки археології національного значення незалежно від зміни її цільового призначення чи внесення обмежень щодо використання земельної ділянки в Державний земельний кадастр. Вказує, що за висновком судової експертизи № 9864 від 31 липня 2020 року, проведеної в межах кримінального провадження, підтверджено факт наявності охоронних знаків та факт розміщення земельної ділянки в межах пам`ятки археології національного значення - Городище і селище літописного міста Дорогобужа IX-XIII століття. Зазначає, що окремі розбіжності в проектно-обліковій документацій пам`ятки не змінюють правового режиму земельної ділянки, на якій вона розташована. Посилався також на безпідставне застосування апеляційним судом положень статті 54-1 ЗК України, яка не була чинною на момент виникнення спірних правовідносин. Наполягає на тому, що позовна заява подана прокурором з метою задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно-значимого питання про надання у власність фізичній особі земельної ділянки за рахунок особливо цінних земель та повернення таких земель у власність територіальної громади.
У липні 2022 від ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшов підписаний представником відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити її без задоволення, а постанову апеляційного суду - без змін, посилаючись на те, що апеляційний суд, установивши, що на момент прийняття оспорюваного рішення про передачу земельної ділянки у власність ОСОБА_1 спірна земельна ділянка обліковувалася як землі сільськогосподарського призначення, зробив правильний висновок про те, що негативні наслідки за виділення у приватну власність ОСОБА_1 земельної ділянки та відсутність відповідного контролю за цим з боку державних органів повинні покладатися на саму державу, що в цьому випадку відповідатиме приписам Першого протоколу до Конвенції.
У серпні 2022 року ГУ Держгеокадастру в Рівненській області подало до Верховного Суду пояснення на касаційну скаргу, в яких наполягає на дотриманні головним управлінням вимог закону при прийнятті оспорюваних наказів.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 27 квітня 2022 року касаційну скаргу залишено без руху з наданням заявнику строку для усунення недоліків касаційної скарги, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення цієї ухвали.
Ухвалою Верховного Суду від 08 червня 2022 року відкрито касаційне провадження в справі та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
У червні 2022 року матеріали цивільної справи № 557/303/21 надійшли до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Межі та підстави касаційного перегляду
Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Підстави касаційного оскарження судових рішень визначені у частині другій статті 389 ЦПК України.
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
В ухвалі Верховного Суду від 08 червня 2022 року вказано, що касаційна скарга містить підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини другої статті 389 ЦПК України, оскільки заявник зазначає, що суди при вирішенні справи не застосували висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 22 травня 2019 року в справі № 751/1776/17, від 31 липня 2019 року в справі № 813/4701/16.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Суди встановили, що наказом ГУ Держземагенства у Рівненській області №РВ/5621282000:01:001/00001567 від 21 березня 2014 року надало ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Горбаківської сільської ради Гощанського району Рівненської області, орієнтовною площею 0,3 га з цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Проект землеустрою розроблено ТОВ "ПО Земельні ресурси" та погоджено управлінням Держземагенства у Гощанському районі Рівненської області висновком № 03.15-40 від 31 березня 2014 року.
Наказом ГУ Держземагентства у Рівненській області від 06 червня 2014 року № 17-187/16-14-СГ "Про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у власність" передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,3 га з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697.
Реєстраційною службою Гощанського районного управління юстиції Рівненської області 01 липня 2014 року зареєстровано право власності на вказану земельну ділянку за ОСОБА_1 та видано йому свідоцтво № НОМЕР_1 від 01 липня 2014 року про право власності на нерухоме майно.
Розпорядженням голови Гощанської районної державної адміністрації №451 від 15 жовтня 2014 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3000 га в зв`язку зі зміною її цільового призначення на земельну ділянку для індивідуального садівництва.
28 жовтня 2014 року реєстраційною службою Гощанського районного управління юстиції Рівненської області внесено зміни щодо цільового призначення земельної ділянки площею 0,3 га з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697, а саме зміна цільового призначення з "для ведення особистого селянського господарства" на "для індивідуального садівництва".
Також за ОСОБА_1 зареєстровано зведений на цій земельній ділянці об`єкт нерухомого майна, а саме незавершений будівництвом садовий будинок.
Суд першої інстанції на підставі даних листів управління культури і туризму Рівненської обласної державної адміністрації від 22 квітня 2020 року, 13 липня 2020 року, облікової картки пам`ятки культурної спадщини Дорогобузьке городище, паспорта об`єкта культурної спадщини Дорогобузьке городище встановив, що земельна ділянка площею 0,3 га з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 знаходиться в межах території пам`ятки археології національного значення Городище і селища літописного міста Дорогобуж.
За змістом висновку експерта Гаврилюк Т. І. №9864 від 31 липня 2020 року за результатами проведення судової земельно-технічної експертизи в кримінальному провадженні № 42020181130000028:
в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 невідповідностей за змістом не встановлено; у проекті землеустрою відсутня інформація щодо об`єкта культурної спадщини;
земельна ділянка ОСОБА_1 з кадастровим номером 5621282000:01:001:1697 за цільовим призначенням - для індивідуального садівництва, площею 0,300 га розміщена в межах пам`ятки археології національного значення - Городище і селища літописного міста Дорогобуж ІХ-ХІІІ ст. 170002-Н, яка постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2009 року №9289 занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.