ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №620/3619/20
адміністративне провадження № К/9901/14886/21, № К/9901/14349/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників у касаційній інстанції справу № 620/3619/20
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Сьомої кадрової комісії, Чернігівської обласної прокуратури, Прокурора Чернігівської обласної прокуратури Парусова А.М. про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора, Чернігівської обласної прокуратури
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, ухвалене суддею Тихоненко О.М.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
1. У вересні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Сьомої кадрової комісії (далі - відповідач 2, Кадрова комісія), Чернігівської обласної прокуратури (відповідно до протокольної ухвали суду від 10 грудня 2020 замінено назву відповідача з Прокуратури Чернігівської області), Прокурора Чернігівської обласної прокуратури Парусова А.М., в якому просить:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Сьомої кадрової комісії № 16 від 20 липня 2020 року про неуспішне проходження атестації прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області ОСОБА_1 ;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Чернігівської області від 19 серпня 2020 року № 265к про звільнення позивача з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури;
1.3. поновити позивача на посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області або на рівнозначній посаді з 20 серпня 2020 року;
1.4. стягнути з Прокуратури Чернігівської області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 20 серпня 2020 року по дату винесення судового рішення.
2. Позов обґрунтований протиправністю звільнення позивача з посади прокурора з підстав неуспішного проходження атестації - невідповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, оскільки висновки рішення Кадрової комісії № 16 від 20 липня 2020 року, на підставі якого позивача звільнено з посади, не відповідають обґрунтованості, безсторонності та є лише суб`єктивною думкою членів комісії. Дані, взяті до уваги Кадровою комісією, на думку позивача, є хибними та не узгоджуються в цілому про позитивну оцінку прокурора. Позивач уважає, що мотиви негативної оцінки його ділових, професійних та особистих якостей кваліфікаційного рівня як прокурора не відображені в оскаржуваному рішенні комісії, яке фактично зводиться до констатації сумніву у його професійній компетенції, без наведення обґрунтування такого висновку. Поряд із цим, позивач наголошує, що у наказі про його звільнення зазначено посилання на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратури" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), проте не існує рішення суду чи рішень органів державної влади про реорганізацію чи ліквідацію юридичної особи - Прокуратури Чернігівської області, змінено лише її назву на Чернігівську обласну прокуратуру.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. Позивач у період з 12 вересня 2011 року по 19 серпня 2020 року працював в органах прокуратури України на різних посадах.
3.1. На виконання вимог пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ) позивач подав Генеральному прокурору України заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.2. Далі позивач успішно пройшов перші два етапи атестації: іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (набрав 83 бали) та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (набрав 100 балів).
3.3. У зв`язку із цим його допущено до наступного етапу атестації - проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
3.4. За наслідками проведення співбесіди Кадровою комісією відносно позивача прийнято рішення № 16 від 20 липня 2020 року про неуспішне проходження прокурором атестації.
3.5. Відповідно до вказаного рішення на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема: під час співбесіди та виконання практичного завдання прокурор продемонстрував низький рівень професійної компетенції, неналежне володіння практичними уміннями та навичками прокурора, недостатній рівень знань основних положень Конституції України та Закону № 1697-VII, законодавства та правозастосовної практики у сфері кримінального права і процесу, а також відсутність професійної мотивації; на підставі досліджених матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії наявні обґрунтовані сумніви щодо можливостей для вимагання неправомірних вигод, що зокрема, підтверджуються матеріалами висновку службового розслідування від 08 листопада 2019 року за скаргою про вимагання прокурором неправомірної вигоди з потерпілого у кримінальному провадженні.
3.6. У подальшому наказом прокурора Чернігівської області № 265к від 19 серпня 2020 року позивача звільнено з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координаційної діяльності прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII з 19 серпня 2020 року. Підстава: рішення Кадрової комісії.
3.7. Позивач, вважаючи рішення про неуспішне проходження ним атестації та наказ про звільнення протиправними, звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
4. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року, позовні вимоги у цій справі задоволено.
4.1. Визнане протиправним та скасоване рішення Сьомої кадрової комісії № 16 від 20 серпня 2020 року про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 .
4.2. Визнаний протиправним та скасований наказ прокурора Чернігівської області від 19 серпня 2020 року № 265к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області та органів прокуратури.
4.3. Поновлено ОСОБА_1 в Чернігівській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Прокуратури Чернігівської області з 20 серпня 2020 року.
4.4. Стягнуто з Чернігівської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 20 серпня 2020 року по 10 грудня 2020 року в розмірі 80 935 грн 50 коп.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, який підтримав суд апеляційної інстанції, що в оскаржуваному рішенні Кадрова комісія не здійснила жодного посилання щодо неналежного виконання практичного завдання прокурором. Також судом враховано, що позивачем успішно пройдено два попередні етапи атестації щодо виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та загальних здібностей й навичок.
5.1. Що стосується зазначеного у рішенні комісії недостатнього рівня знань основних положень Конституції України та Закону № 1697-VII, то судом зазначено, що вказане вже було предметом перевірки під час проходження першого етапу атестації, згідно якого прийнято рішення про його успішне проходження позивача та не підлягало додатковому дослідженню комісією.
5.2. Щодо наявності обґрунтованих сумнівів комісії щодо можливостей для вимагання неправомірних вигод, суд зазначив, що членами Кадрової комісії не надано обґрунтованих пояснень, на підставі яких документів сформовано висновок про неуспішне проходження атестації.
5.3. Суд дійшов висновку, що оскаржуване рішення Кадрової комісії стосовно позивача є протиправним та підлягає скасуванню, так як не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності. Також відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття, достовірність даних, які були взяті Кадровою комісією до уваги, а зміст оскаржуваного рішення фактично є констатацією сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку, що суперечить нормам чинного законодавства.
5.4. У зв`язку із встановленням протиправності рішення Кадрової комісії № 16 від 20 липня 2020 року, суди дійшли висновку про наявність правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу прокурора Чернігівської області від 19 липня 2020 року № 265к про звільнення позивача з посади, як похідної позовної вимоги.
5.5. Поряд із цим судами попередніх інстанцій зауважено, що станом на дату прийняття оскаржуваного наказу від 19 серпня 2020 року № 265к відсутні обставини ліквідації чи реорганізації Прокуратури Чернігівської області або скорочення кількості прокурорів такого органу прокуратури, з огляду на що, відсутня нормативна підстава для видання цього наказу, передбачена пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
5.6. Обираючи спосіб відновлення порушеного права, суд зазначив, що Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначених у частині першій статті 235 та статті 240-1 КЗпП України, позаяк встановивши, що звільнення відбулося із порушенням установленого законом порядку, суд приймає рішення про поновлення працівника на попередній роботі. У зв`язку із зазначеним, суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача на посаді в Чернігівській обласній прокуратурі на посаді, рівнозначній посаді прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координаційної діяльності прокуратури Чернігівської області.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Від Офісу Генерального прокурора до Верховного Суду (далі - Суд) 21 квітня 2021 надійшла касаційна скарга, де скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову у даній справі відмовити повністю.
6.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
6.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує, що суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у пункті 57 постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а.
6.3. В обґрунтування підстав касаційного оскарження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема пункту 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ та пункту 9 розділу Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), якими визначені джерела отримання інформації про прокурора для забезпечення цілей атестації, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, пункту 12 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 № 223 (далі - Порядок № 223), пункту 10 розділу Порядку № 221 про право фізичних та юридичних осіб, органів державної влади та місцевого самоврядування подавати інформацію про прокурора кадровій комісії, та дискрецію кадрових комісій приймати рішення без додаткового офіційного підтвердження відомостей, отриманих від фізичних осіб.
6.4. За доводами цієї касаційної скарги стверджується, що обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія жодними чинними нормативно - правовими актами не визначено та саме до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що в свою чергу і є дискреційними повноваженнями кадрових комісій.
6.5. Скаржник звертає увагу Суду на практику Великої Палати Верховного Суду, яка у своїх рішеннях неодноразово висловлювала правову позицію з приводу меж судового розсуду при наданні юридичної оцінки діям та рішенням ВККС під час вирішення цим органом питання відповідності судді (кандидата на посаду судді) визначеним у законі критеріям у ході кваліфікаційного оцінювання (зокрема, постанови від 27 березня 2018 року у справі № П/800/409/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 800/328/17, від 12 червня 2018 року у справі № 800/248/17, від 26 червня 2018 року у справі № 800/264/17, від 18 вересня 2018 року у справі № 800/354/17). Так, Велика Палата Верховного Суду акцентувала увагу на тому, що жоден інший суб`єкт чи орган, у тому числі й суд, не може втручатися у здійснення суб`єктом владних повноважень своєї компетенції, зокрема компетенції Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання кандидатів на посаду судді в межах участі у конкурсі на заміщення вакантної посади судді.
6.6. На переконання скаржника, саме по собі поняття "обґрунтованості" не має єдиного, чітко визначеного та універсального переліку характеристик, яким мають відповідати абсолютно всі рішення суб`єктів владних повноважень або інших суб`єктів прийняття рішень, а обґрунтованість окремого рішення, має встановлюватися в кожному конкретному випадку з урахуванням відповідного законодавства, характеру рішень, мети їх ухвалення та обставин, за яких вони приймалися.
6.7. Скаржник підкреслює, що під час співбесіди з позивачем, на підставі дослідження матеріалів атестації, у тому числі отриманих пояснень прокурора, у комісії виникли обґрунтовані сумніви щодо його відповідності вимогам професійної компетентності та доброчесності.
6.8. На думку скаржника, оскаржуване рішення є законним та відповідає вимогам чинного законодавства. Кадрові комісії приймають рішення колегіально після закритого обговорення, процес якого не фіксується ані в протоколі засідання, ані в рішенні кадрової комісії, тому забезпечити повну та всебічну перевірку з боку суду врахування членами кадрової комісії всіх обставин, не виявляється можливим.
6.9. Скаржник уважає безпідставними висновки судів обох інстанцій стосовно того, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача не відповідає критерію законності та обґрунтованості, оскільки внаслідок відсутності підстав для звільнення позивача із займаної посади та органів прокуратури через настання події, з якою пов`язано можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Так, чітко визначеною нормою закону юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі вказаного пункту, у даному випадку є не завершення процесу ліквідації чи реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події - прийняття рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
6.10. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року відкрито касаційне провадження № К/9901/14349/21 за вищевказаною касаційною скаргою.
7. 26 квітня 2021 року до Суду надійшла касаційна скарга від Чернігівської обласної прокуратури, де скаржник просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 березня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову у даній справі відмовити повністю.
7.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7.2. В обґрунтування підстав касаційного оскарження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник, так само як і Офіс Генерального прокурора, посилається на те, що в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування такої норми у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у пункті 57 постанови Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а.
7.3. В обґрунтування підстави касаційного оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ на підставі якого затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, що затверджений наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведенні співбесід, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації та відповідно щодо застосування підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, як визначеної цим законом підстави для звільнення прокурорів.
7.4. Скаржник, із посиланням на постанову Верховного Суду від 01 серпня 2018 року у справі № 826/26007/15, наполягає на дискреційності повноважень кадрових комісій та відсутності у суду повноважень на перевірку оцінки якостей, здібностей та характеристик прокурорів під час атестації.
7.5. Безпідставним, на думку скаржника, є висновок судів попередніх інстанцій про відсутність деталізації підстав прийнятого комісією рішення стосовно позивача. Скаржник підкреслює, що завданням Кадрової комісії є не доведення факту порушення прокурором закону, а визначення наявності обґрунтованих сумнівів щодо його рівня компетентності, відповідності вимогам професійної етики і доброчесності прокурора.
7.6. Доводи цієї касаційної скарги в частині обґрунтування неправильності застосування судами попередніх інстанцій пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без зв`язку із нормами пункту 19 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ, є аналогічними, викладеним Офісом Генерального прокурора доводам у його касаційній скарзі.
7.7. Поряд із цим Чернігівська обласна прокуратура наголошує, що суди попередніх інстанцій безпідставно застосували до спірних правовідносин норми, які не підлягають застосуванню, а саме статті 40, 235 КЗпП України, оскільки норми Закону № 113-ІХ є спеціальними та мають застосовуватися імперативно (прокурори можуть бути переведені на посади в обласні прокуратури лише у разі успішного проходження ними атестації, передбаченої розділом ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ). Оскільки на час вирішення справи в судовому порядку відсутнє рішення комісії про успішне проходження позивачем атестації, то поновлення позивача в обласній прокуратурі, оминаючи процедуру атестації, суперечить нормам Закону №113-ІХ.
7.8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року відкрито касаційне провадження № К/9901/14886/21 за вищевказаною касаційною скаргою.
8. Ухвалами Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29 вересня 2022 року закінчено підготовчі дії за касаційними провадженнями № К/9901/14349/21 і К/9901/14886/21 та призначено справу до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
9. Позивачем до Суду подано відзиви на касаційні скарги, у яких останній просить відмовити у їх задоволенні.
9.1. Позивач указує, що оскаржуване рішення Кадрової комісії не містить жодного посилання щодо неналежного виконання практичного завдання останнім, що додатково підтверджує його професійну компетенцію. При цьому, позивачем успішно пройдено два попередні етапи атестації щодо виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та загальних здібностей й навичок.
9.2. Що стосується зазначеного у рішенні комісії недостатнього рівня знань основних положень Конституції України та Закону № 1697-VII, то вказане вже було предметом перевірки під час проходження першого етапу атестації, згідно якого прийнято рішення про його успішне проходження ОСОБА_1 та, на думку позивача, не підлягало додатковому дослідженню комісією.
9.3. Позивач звертає увагу, що у висновку комісії про невідповідність прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності не зазначено жодних обставин, які б могли свідчити про це, не говорячи вже про їх чіткий перелік. Оскаржуване позивачем рішення про неуспішне проходження ним атестації не містить ані чітких мотивів, з яких воно прийнято, ані обставин, що вплинули на прийняття такого рішення.
9.4. На переконання позивача, посилання на дискреційні повноваження комісії при ухвалені рішення за наслідками проходження атестації може мати місце лише тоді, коли членами комісії під час проведення співбесіди не порушуються вимоги законодавства України, така дискреція не може бути свавільною, а повинна ґрунтуватися на приписах закону.
9.5. Позивач указує, що у разі, якщо комісія прийде до висновку про неуспішне проходження прокурором атестації, вона повинна навести чіткі та обґрунтовані мотиви такого рішення і зазначити конкретні обставин, які були нею враховані при його прийнятті.
9.6. За наведеного, як зазначає позивач, оскаржуване рішення про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації, не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки у останніх були відсутні докази, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття. Данні, які були взяті кадровою комісією до уваги, є хибними та не узгоджуються в цілому з позитивною оцінкою прокурора. Негативна оцінка ділових, професійних та особистих якостей, кваліфікаційного рівня прокурора не знайшло відображення в оскаржуваному рішенні комісії, яке фактично зводиться до констатації сумніву у професійній компетенції прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.
9.8. Також позивачем у письмових поясненнях зазначено, що 29 вересня 2021 року позивачем успішно пройдено атестацію. Керівником Чернігівської обласної прокуратури на підставі рішення комісії про успішне проходження прокурором атестації та заяви позивача видано наказ № 535к від 01 листопада 2021 року, згідно якого його переведено з посади прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Чернігівської області на посаду прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю Чернігівської обласної прокуратури з 01 листопада 2021 року.
9.9. Враховуючи вищевикладене, просить в задоволенні касаційних скарг Офісу Генерального прокурора та Чернігівської обласної прокуратури відмовити, а провадження закрити.
Позиція Верховного Суду
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
10. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
11. Водночас згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
13. Касаційні провадження за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Черкаської обласної прокуратури відкриті з підстав, передбачених пунктом 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
14. Спірні правовідносини у цій справі склалися з приводу (не)правомірності звільнення позивача з посади прокурора у зв`язку з неуспішним проходженням атестації на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ) із посиланням на пункт 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII).
15. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, враховує, що після відкриття касаційних проваджень у цій справі Верховний Суд за подібних правовідносин вже сформував правовий висновок щодо застосування приписів Закону № 113-ІХ, Порядку № 221, Порядку № 233, який викладено, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а та № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах № 160/6596/20 та № 280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справах № 440/2682/20 та № 640/24727/19, від 17 листопада 2021 року у справі № 540/1456/20, від 25 листопада 2021 року у справі № 160/5745/20, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/1208/20, від 28 грудня 2021 року у справі № 640/25705/19, від 29 грудня 2021 року у справі № 420/4777/20, та багатьох інших, та який є застосовним і до обставин цієї справи.
16. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних постановах, є релевантними до обставин цієї справи, тож колегія суддів не бачить підстав для відступу від них і надалі зауважує таке.
17. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
18. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
19. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
20. Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
21. 19 вересня 2019 року прийнято Закон № 113-ІХ, яким внесено зміни до кодексів та законів України не стільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
22. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
23. Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
24. Посилання у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на нормативний припис - пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом № 1697-VII.
25. Прокурор відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
26. Таким чином, при посиланні на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII і посилання в пункті 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ на пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.
27. Порівнюючи співвідношення правових норм Закону № 1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
28. Закон № 1697-VII та Закон № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.