ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 160/3003/21
адміністративне провадження № К/9901/44254/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/3003/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури
про визнання дій, бездіяльності протиправними і зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року (головуючий суддя: Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому просив:
- визнати протиправними дії Дніпропетровської обласної прокуратури, які полягають у застосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 у зв`язку із його публічною службою у період з 29 травня 2014 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора прокуратури Баглійського району міста Дніпродзержинська і у період з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Криничанського відділу Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року №2456-VI та постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 ;
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 за час його публічної служби у період з 29 травня 2014 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора прокуратури Баглійського району міста Дніпродзержинська та у період з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Криничанського відділу Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області заробітної плати прокурора у загальному розмірі: 944 418,40 грн, в тому числі посадового окладу у розмірі: 479 801,83 грн;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 протиправно ненараховану і невиплачену заробітну плату за час його публічної служби у період з 29 травня 2014 року до 14 грудня 2015 року на посаді старшого прокурора прокуратури Баглійського району міста Дніпродзержинська та у період з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року на посаді прокурора Криничанського відділу Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в загальному розмірі: 944 418,40 грн, в тому числі посадового окладу - 479 801,73 грн, надбавки за вислугу років - 72 754,27 грн, надбавки за виконання особливо важливої роботи - 387 087,90 грн, надбавки за роботу в умовах режимних обмежень - 4 744, 40 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він у період з 29 травня 2014 року до 14 грудня 2015 року, а також у період з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року, перебував на посадах прокурора. У вказані періоди його заробітна плата визначалась відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505 (далі - "Постанова КМУ №505"), а також відповідно до пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року №2456-VI, розмір якої був значно менший ніж розмір заробітної плати, визначений статтею 81 Закону України "Про прокуратуру".
Зауважував, що рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Ураховуючи викладене, позивач вважає, що у спірні періоди його посадовий оклад, а також й усі інші види грошового забезпечення, мали б розраховуватись згідно положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а не Постанови КМУ №505.
Позивач вважає, що невиплата йому заробітної плати згідно указаної норми Закону України "Про прокуратуру" є незаконною, порушує його права, гарантовані Конституцією України і чинним законодавством.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 червня 2021 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо нарахування і виплати позивачу заробітної плати у період з 25 червня 2014 року до 14 грудня 2015 року, а також з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року, із застосуванням пункту 26 розділу 6 "Прикінцевих та перехідних положень" Бюджетного кодексу та постанови КМУ від 31 травня 2012 року №505, а також бездіяльність щодо незастосування статті 81 Закону України "Про прокуратуру" та щодо ненарахування та невиплати заробітної плати виходячи з окладів прокурорів, які вказані у статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" у загальному розмірі: 944 418,40 грн, не можуть бути визнані протиправними, оскільки вони відповідали вимогам нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.
Так, суд першої інстанції зауважив, що рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, яким визнано неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яке передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, не має ретроактивної дії у часі, тобто цим рішенням змінилось нормативно-правове регулювання спірних правовідносин виключно з 26 березня 2020 року, тобто від дня появи указаного рішення органу конституційної юрисдикції.
Отже, відповідач був зобов`язаний діяти і діяв у межах та на підставі того законодавства, яке існувало на час виникнення спірних відносин, а тому висновки Конституційного Суду України, викладені в рішенні від 26 березня 2020 року №6-р/2020, не можуть бути підставою для перерахунку та виплати позивачу заробітної плати відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру" відповідно до заявлених позовних вимог.
Стосовно спірного періоду після появи указаного рішення Конституційного Суду України, суд першої інстанції зазначив, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - "Закон №113-ІХ"), запроваджено реформування системи органів прокуратури та внесені зміни до Закону України "Про прокуратуру", зокрема, замість системи органів прокуратури, яка складається з Генеральної прокуратури України, регіональних та місцевих прокуратур, після проведення атестації прокурорів, передбачено побудову нової структури: Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.
Як зазначив окружний суд, в силу пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Отже, до початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур, оплата праці прокурорів здійснювалась у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - "Постанова КМУ №505").
З огляду на те, що ОСОБА_1 у період з 1 липня 2015 року до 31 грудня 2020 року не мав статусу прокурора окружної прокуратури, та перебував на етапі проходження атестації, на нього не поширювалося положення частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" щодо розмірів посадових окладів "атестованих" прокурорів.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 червня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення позову:
- визнано неправомірними дії Дніпропетровської обласної прокуратури щодо нарахування і виплати ОСОБА_1 заробітної плати у період з 26 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року, виходячи із розміру, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури";
- зобов`язано Дніпропетровську обласну прокуратуру нарахувати і виплатити ОСОБА_1 заробітну плату за період з 26 березня 2020 року до 31 грудня 2020 року, виходячи із розміру заробітної плати, встановленої статтею 81 Закону України "Про прокуратуру".
В іншій частині позову відмовлено.
Задовольняючи позов частково, апеляційний суд зазначив, що погоджується з висновками суду першої інстанції про правомірність дій відповідача в частині визначення розміру заробітної плати ОСОБА_1 у період до 26 березня 2020 року, тобто до дати ухвалення рішення Конституційним Судом України від 26 березня 2020 року №6-р/2020.
Натомість, починаючи з 26 березня 2020 року, на переконання апеляційного суду, позивач мав право на заробітну плату у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України "Про прокуратуру". Такий висновком суд апеляційної інстанції аргументував тим, що до Закону України "Про прокуратуру" не вносилися зміни (у тому числі Законом №113-ІХ) щодо умов оплати праці прокурорів до їх переведення до обласної, окружної прокуратури у встановленому законом порядку. Тож, апеляційний суд вважає, що відповідач неправомірно нараховував і виплачував ОСОБА_1 заробітну плату із застосуванням положень постанови КМУ №505, а не виходячи із положень Закону України "Про прокуратуру".
Апеляційний суд також зауважив про явно дискримінаційні положення Закону №113-ІХ в контексті оплати праці прокурорів, зважаючи на проходження чи непроходження ними атестації.
Не погоджуючись із постановою апеляційного суду в частині задоволення позовних вимог, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на неї.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2021 року керівник Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року в частині задоволенні позовних вимог скасувати, й прийняти нову постанову в цій частині, якою відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги керівник Дніпропетровської обласної прокуратури зазначив, що оскаржуване судове рішення ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
Скаржник наполягає, що попри наявність рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, до спірних правовідносин має бути застосований пункт 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, який передбачає подальше регулювання питання оплати праці, зокрема, позивача відповідно до Постанови КМУ №505.
Зауважив, що окружні прокуратури згідно наказу Генерального прокурора №40 від 17 лютого 2021 року розпочали свою роботу з 15 березня 2021 року. Між тим, ОСОБА_1 у період з 26 березня 2020 року до 15 березня 2021 року обіймав посаду прокурора місцевої прокуратури, а тому в силу пункт 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ отримував заробітну плату відповідно до Постанови КМУ №505.
Верховний Суд ухвалою від 13 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
ОСОБА_1 свого відзиву на касаційну скаргу не надав.
Надіслане ОСОБА_1 за поштовою адресою, зазначеною у позовній заяві, поштове відправлення (0102935315333) з ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2021 року про відкриття касаційного провадження у справі №160/3003/21 та копією касаційної скарги відповідача 29 грудня 2021 року повернулося до Верховного Суду з відміткою ПАТ "Укрпошта" з відміткою про не вручення з причини "адресат відсутній".
22 серпня 2022 року з метою уточнення актуальної поштової адреси для відправки кореспонденції суду, секретарем судового засідання ОСОБА_2 з номеру телефону НОМЕР_1 здійснено телефонний дзвінок ОСОБА_1 на номер телефону НОМЕР_2, який був зазначений у його позовній заяві суду. Позивач повідомив про можливість направлення копії ухвали Суду і матеріалів касаційної скарги на адресу його електронної пошти, а саме: ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка також була зазначена у позовній заяві ОСОБА_1
22 серпня 2022 року на вказану електронну адресу направлено ухвалу Верховного Суду від 13 грудня 2021 року про відкриття касаційного провадження у справі №160/3003/21 та копію касаційної скарги керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.
5 вересня 2022 року на вказану електронну адресу повторно направлено ухвалу Верховного Суду від 13 грудня 2021 року про відкриття касаційного провадження у справі №160/3003/21 та копію касаційної скарги керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.
26 вересня 2022 року з метою уточнення актуальної поштової адреси для відправки кореспонденції суду, секретарем судового засідання ОСОБА_2 з номеру телефону НОМЕР_1 здійснено телефонний дзвінок ОСОБА_1 на номер телефону НОМЕР_2 . Телефонограму прийняв ОСОБА_1, проте повідомити актуальну поштову адресу відмовився, зазначивши, що вона вказана у його позовній заяві; зауважив, що його електронна пошта ( ІНФОРМАЦІЯ_1 ) не змінилась і є актуальною; а також повідомив, що він відмовляється надіслати лист-підтвердження про отримання копії ухвали Верховного Суду від 13 грудня 2021 року про відкриття касаційного провадження у справі №160/3003/21 та копію касаційної скарги керівника Дніпропетровської обласної прокуратури.
У свою чергу ухвалу Верховного Суду від 13 грудня 2021 року про відкриття касаційного провадження у справі №160/3003/21 оприлюднено у Єдиному державному реєстрі судових рішень 15 грудня 2021 року (https://reyestr.court.gov.ua/Review/101897124).
Отже, Верховним Судом вжито усіх можливих заходів з метою повідомлення ОСОБА_1 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року у справі №160/3003/21.
Неподання позивачем відзиву на касаційну скаргу відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій за наявними в справі матеріалами.
До того ж, Верховний Суд принагідно звертає увагу на положення частини першої статті 131 КАС України, яке передбачає обов`язок учасників процесу повідомляти суд про зміну свого місця проживання (перебування, знаходження), роботи, служби.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з 25 червня 2012 року до 14 грудня 2015 року, а також з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року працював у системі прокуратури України, а саме:
з 29 травня 2014 року до 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора прокуратури Баглійського району міста Дніпродзержинська;
з 25 червня 2019 року до 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Криничанського відділу Дніпродзержинської місцевої прокуратури Дніпропетровської області, що підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_3 від 19 травня 2006 року.
Посадовий оклад ОСОБА_1 на займаних посадах становив: за 2014 рік - 1 444,00 грн; за 2015 рік - 1 444,00 грн; за 2019 рік - 5 660,00 грн, за 2020 рік - 5 660,00 грн, що підтверджується розрахунковими листами за 2015, 2019, 2020 роки.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - "Закон" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)).
За приписами частини першої статті 81 Закону заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої цієї ж статті, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.
Частиною третьою статті 81 Закону визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Згідно приписів частини сьомої статті 81 Закону прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частини дев`ята статті 81 Закону).
Частиною першою статті 89 Закону передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.
Статтею 90 Закону передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Відповідно до статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.