ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 420/2463/21
адміністративне провадження № К/9901/44070/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/2463/21
за позовом ОСОБА_1
до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року
(головуючий суддя Іванов Е.А.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року (головуючий суддя: Танасогло Т.М., судді: Єщенко О.В., Димерлій О.О.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у ненарахуванні та невиплаті заступнику начальника відділу нагляду з організації процесуального керівництва, підтримання обвинувачення в суді, рішень та координації правоохоронної діяльності управління нагляду за додержанням законів, виконанням судових рішень у кримінальному провадженні та при проведенні оперативно-розшукової діяльності Військової прокуратури південного регіону України підполковнику юстиції ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати) з 26 березня 2020 року до 30 вересня 2020 року, в порядку та у розмірах, передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру";
- зобов`язати відповідача провести перерахунок і виплатити грошове забезпечення (заробітну плату), з урахуванням проведених виплат позивачу у період його служби на зазначеній посаді, з 26 березня 2020 року до 30 вересня 2020 року відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням положень:
пункту 3-1 Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року №1090, додатку 16 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704;
пункту 2 Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України;
пунктів 1, 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу" згідно з додатком 14 до цієї постанови;
пунктів 1, 2 частини 2 постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що він проходив військову службу в органах військової прокуратури з 15 травня 2018 року до 30 вересня 2020 року. У вказаний період його заробітна плата визначалась відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" від 31 травня 2012 року №505 (далі - "Постанова КМУ №505") та інших нормативно-правових актів, розмір якої був значно менший ніж розмір посадового окладу, визначений Законом України "Про прокуратуру".
У розрахунковому листі позивача зазначено, що протягом усього 2020 року для обчислення розміру його грошового забезпечення (заробітної плати) відповідачем застосовувався посадовий оклад, визначений Постановою КМУ №505, у розмірі: 7660 грн, що у рази менше окладу, визначеного положеннями Закону України "Про прокуратуру".
Зауважував, що рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 визнано неконституційним окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Ураховуючи викладене, позивач вважає, що у період з 26 березня 2020 року до дня його звільнення, тобто до 30 вересня 2020 року, його посадовий оклад, а також й усі інші види грошового забезпечення, мали б розраховуватись згідно положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру", а не Постанови КМУ №505.
Позивач вважає, що невиплата йому грошового забезпечення згідно указаної норми Закону України "Про прокуратуру" є незаконною, порушує його права, гарантовані Конституцією України і чинним законодавством.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року, позов задоволено:
- визнано бездіяльність Військової прокуратури Південного регіону України щодо ненарахування і невиплати заступнику начальника відділу нагляду з організації процесуального керівництва, підтримання обвинувачення в суді, рішень та координації правоохоронної діяльності управління нагляду за додержанням законів, виконанням судових рішень у кримінальному провадженні та при проведенні оперативно-розшукової діяльності Військової прокуратури Південного регіону України підполковнику юстиції ОСОБА_1 грошового забезпечення (заробітної плати), з 26 березня 2020 року до 30 вересня 2020 року, в порядку та в розмірах передбачених статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" протиправною;
- зобов`язано Спеціалізовану прокуратуру у військовій та оборонній сфері Південного регіону провести перерахунок та виплатити грошове забезпечення (заробітну плату) ОСОБА_1 з урахуванням проведених виплат у період з 26 березня 2020 року до 30 вересня 2020 року відповідно до статті 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням положень: пункту 3-1 "Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2015 року №1090, додатку 16 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу", пункту 2 "Положення про види, розміри і порядок надання компенсації громадянам у зв`язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 1994 року №414, пунктів 1, 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року №704 "Про грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу" згідно з додатком 14 до цієї постанови.
Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на час виникнення спірних правовідносин схема посадових окладів працівників органів прокуратури була визначена Постановою КМУ №505 із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України №763 від 30 вересня 2015 року і №1013 від 9 грудня 2015 року.
Проте, рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Отже, саме з 26 березня 2020 року грошове забезпечення позивача мало бути нараховане та виплачене згідно статті 81 Закону України "Про прокуратуру". Оскільки відповідач продовжував здійснювати розрахунки грошового забезпечення позивача на підставі положень Постанови КМУ №505, суди попередніх інстанцій встановили порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1 .
До того ж, судами попередніх інстанцій були відхилені доводи сторони відповідача стосовно того, що до спірних правовідносин має бути застосований Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - "Закон №113-ІХ"), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури і, зокрема, пункт 3 "Прикінцевих і перехідних положень" який передбачає, що за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, керівник Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2021 року керівник Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2021 року скасувати, й прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги керівник Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону зазначив, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме: пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
Скаржник наполягає, що попри наявність рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, до спірних правовідносин має бути застосований пункт 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, який передбачає подальше регулювання питання оплати праці, зокрема, позивача відповідно до Постанови КМУ №505.
До того ж, обґрунтовуючи наявність підстав касаційного оскарження судових рішень судів попередніх інстанцій за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зауважує про неврахування судами правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 11 лютого 2021 року №200/3757/20, яким передбачена відсутність правових підстав для обчислення розміру окладу за посадою позивача та окладу за військовим званням із використанням величини мінімальної заробітної плати, а не прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року.
Верховний Суд ухвалою від 13 грудня 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 має звання підполковник юстиції та проходив військову службу в органах військової прокуратури з 15 травня 2018 року до 30 вересня 2020 року.
Наказом Військової прокуратури Південного регіону України №887к від 10 вересня 2020 року ОСОБА_1 з 10 вересня 2020 року звільнено з посади заступника начальника відділу нагляду з організації процесуального керівництва, підтримання обвинувачення в суді, додержання законів при виконанні судових рішень та координації правоохоронної діяльності управління нагляду за додержанням законів, виконанням судових рішень у кримінальному провадженні та при проведенні оперативно-розшукової діяльності Військової прокуратури Південного регіону України та зараховано в розпорядження військового прокурора Південного регіону України для вирішення питання щодо проведення остаточного розрахунку та виключення із списків особового складу.
Наказом Міністра оборони України (по особовому складу) від 10 вересня 2020 року №449 позивача звільнено з військової служби у запас за підпунктом "б" пункту 2 частини п`ятої статті 26 Закону України "Про військовий обов`язок та військову службу" (за станом здоров`я).
Наказом Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону №88к від 30 вересня 2020 року, на підставі наказу Міністра оборони України (по особовому складу) від 10 вересня 2020 року №449, рапорту ОСОБА_1, з 30 вересня 2020 року позивача звільнено з органів прокуратури та виключено зі списків особового складу, всіх видів забезпечення та направлено для зарахування на військовий облік до Приморського районного територіального центру комплектування та соціальної підтримки міста Одеси.
Згідно довідки Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону від 7 жовтня 2020 року №21/24, позивач у період з 19 червня 2018 року до 30 вересня 2020 року, тобто до моменту його звільнення, отримав наступні види грошового забезпечення із розрахунку: посадовий оклад - 7660,00 грн, оклад за військовим званням - 1410,00 грн, надбавка за вислугу років (50%) - 4535,00 грн, надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи (70%) - 9523,50 грн, надбавка за таємність (10%) - 255,33 грн до 10 вересня 2020 року, щомісячна премія (40%) - 9353,53 грн. Також позивачу виплачена індексація до 30 вересня 2020 року у сумі: 388,87 грн, базовий місяць - вересень 2017 року, грошова компенсація за дні невикористаних щорічних основних відпусток та додаткових відпусток за стаж роботи в органах прокуратури нарахована за 108 календарних днів у сумі: 120428,27 грн, одноразова грошова допомога нарахована у розмірі 50% місячного грошового забезпечення за 28 календарних років служби у сумі: 468332,20 грн; грошову допомогу на оздоровлення за 2020 рік та матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових потреб за 2020 рік позивач отримав. Вказана довідка видана у зв`язку зі звільненням з військової служби.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - "Закон" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)).
За приписами частини першої статті 81 Закону заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини другої цієї ж статті, заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором, за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці. Розмір щорічної премії прокурора не може становити більше 30 відсотків розміру суми його посадового окладу, отриманої ним за відповідний календарний рік.
Частиною третьою статті 81 Закону визначено, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Згідно приписів частини сьомої статті 81 Закону прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частини дев`ята статті 81 Закону).
Частиною першою статті 89 Закону передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.
Статтею 90 Закону передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Відповідно до статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Згідно з правилами частини дев`ятої статті 81 Закону фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
За приписами статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Пунктом 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII, які набрали чинності з 1 січня 2015 року установлено, що норми і положення статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру", застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.