ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/22523/19
адміністративне провадження № К/9901/31171/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу № 640/22523/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Четвертак Костянтин Сергійович,
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2021 року, ухвалене головуючим суддею Кармазіним О.А.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У листопаді 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (замінено на Офіс Генерального прокурора, далі - відповідач), де просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ від 17 жовтня № 1148ц про звільнення його з посади начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України;
1.2. поновити його на посаді начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 18 жовтня 2019 року по день винесення судом рішення про поновлення (з розрахунку середньоденної заробітної плати 2555,60 грн).
2. В обґрунтування позовних вимог позивач указує, що форма заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, визначена Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), грубо порушує положення Конституції України, Загальної декларації прав людини, прийнятої і проголошеної резолюцією 217 А (111) Генеральної Асамблеї ООН від 10 грудня 1948 року, ратифікованої 1973 року, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом № 475/97-ВР від 17 липня 1997 року (далі - Конвенція), Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, який ратифіковано Указом Президії Верховної Ради Української РСР N 2148-VIIІ від 19 жовтня 1973 року, а тому він такої заяви не подавав.
2.1. На думку позивача, його неправомірно звільнено з посади начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ від 19 вересня 2019 року наказом від 17 жовтня 2019 року № 1148ц з 18 жовтня 2019 року.
2.2. Неправомірність оскаржуваного наказу, на переконання позивача, полягає, зокрема у тому, що він був позбавлений можливості подати заяву про переведення за іншою формою, ніж затверджено відповідним Порядком № 221, а підстава звільнення чітко не сформульована в наказі, позаяк відсутні обставини ліквідації, реорганізації органу, скорочення чисельності прокурорів, як те передбачено пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), а сама процедура атестації є незаконною та суперечить положенням Конституції України.
2.3. На думку позивача нівельовано права і свободи щодо недопущення дискримінації за будь-якою ознакою, презумпції невинуватості, права на працю та захист від безробіття, права та гарантії на заборону втручання в особисте та сімейне життя, на заборону звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; статтю 16 Закону України "Про прокуратуру" щодо гарантій незалежності прокурора. У зв`язку з чим, положення Закону № 113- та Порядку № 221 є такими, що не підлягають застосуванню.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. У жовтні 2015 року позивача призначено в порядку переведення на посаду начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України.
4. У зв`язку з набранням 25 вересня 2019 року чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ від 19 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-ІХ), яким запроваджено реформу прокуратури, обов`язковою умовою якої є атестація, успішне проходження усіх етапів якої є підставою для переведення до Офісу Генерального прокурора обласних прокуратур чи окружних прокуратур, позивач до 15 жовтня 2019 року мав подати Генеральному прокурору заяву, форма якої затверджена Додатком 2 до Порядку №221, про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора обласних прокуратур чи окружних прокуратур та про намір пройти атестацію.
5. Позивачем не подано до Генерального прокурора такої заяви про переведення на відповідну посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, яка б містила відомості про його намір пройти атестацію, його згоду на обробку персональних даних та на застосування процедур і умов проведення атестації.
6. Наказом Генерального прокурора наказ від 17 жовтня № 1148ц позивача звільнено з посади начальника управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ з 18 жовтня 2019 року.
7. Не погодившись із вказаним наказом, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, у задоволені позову відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що норми Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України. Положення Закону № 113-ІХ на день ухвалення рішення у вказаній справі є чинними та неконституційними у встановленому законом порядку, не визнавалися. Вимога щодо подачі відповідної заяви визначена нормами Закону, який є чинним та приписи якого органи державної влади відповідно до вимог статті 19 Конституції України повинні дотримуватися. Водночас будь-якої заяви щодо переведення до Офісу Генерального прокурора та погодження на проходження процедури атестації Генеральному прокурору позивач не подавав.
10. Відносно доводів позивача щодо того, що форма заяви, грубо порушує статті 8, 21, 22, 64 Конституції України, статті 7, 8. 10, 11, 23 Загальної декларації прав людини, частину другу статті 6, статті 7, статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, то судом першої інстанції було зауважено, що позивач не був позбавлений можливості подати таку заяву у формі, яка на його думку відповідає вимогам верховенства права.
11. Суди попередніх інстанцій відхилили доводи позивача стосовно протиправності оскаржуваного наказу у зв`язку з відсутністю обставин, зазначених у пункті 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, а саме: ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, оскільки останній звільнений у зв`язку із не поданням заяви про переведення та ненадання згоди на проходження процедури атестації, а не у зв`язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, що підтверджується фактичними обставинами у справі, встановленими судом. У цьому ж зв`язку суди попередніх інстанцій підкреслили, що у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та проходження ним процедури атестації.
12. При цьому, вирішуючи спір у цій справі судами враховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а щодо застосування у подібних правовідносинах пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ у взаємозв`язку із пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
13. До Верховного Суду (далі - Суд) 25 серпня 2021 року надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Четвертак Костянтин Сергійович, де останній просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року у справі № 640/22523/19 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в цій справі.
13.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пунктів 1, 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує, що суди попередніх інстанцій застосували норму права без урахування висновку щодо застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ та без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, а саме: висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 24 квітня 2019 року по справі № 815/1554/17, від 28 лютого 2019 року у справі № 817/860/16.
13.3. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарення за пунктом 2 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник указує на необхідність відступити від висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19 та в ухвалі Верховного Суду від 14 січня 2021 року у справі № 140/3791/19.
13.4. Зокрема, скаржник зазначає, що у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року № 815/1554/17, у якій Верховний Суд сформував висновок про те, що згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Наявність у цій нормі двох окремих підстав для звільнення, які відокремлені сполучником "або", покладає на роботодавця обов`язок щодо зазначення в наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної цим пунктом. Вказівка відповідача в оскаржуваному наказі про звільнення на зазначену вище норму Закону № 1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення, породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
13.5. Також скаржник указує, що підстав для його звільнення за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII не було, оскільки жодної з обставин, зазначених у вказаному пункті, не існувало на час його звільнення. Зазначає, що ліквідації або реорганізації прокуратури, в якій займав посаду, не відбулося.
13.6. Указує, що позивач був позбавлений можливості подати заяву про переведення за іншою формою, яка б не включала твердження про усвідомлення та погодження що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, позивача буде звільнено з посади прокурора, погодження із тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення кадровою комісією може братися до уваги інформація, отримана від фізичних та юридичних осіб (в тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню.
13.7. Наголошує, що позивач не заперечував проти проходження атестації та/або переведення на аналогічну посаду в Офісі Генерального прокурора, але, на його думку, вимога надати вищевказану прямо суперечить викладеній нормі Конституції України.
13.8. Також указує, що фактично Генеральна прокуратура України своїм наказом створила новий нормативно-правовий акт, який встановив окремі нові правові норми щодо порядку проходження публічної служби (в частині обов`язку надати згоду на звільнення та на використання проти себе інформації).
13.9. на переконання скаржника Генеральний прокурор не мав наданих йому Законом повноважень звільняти позивача з підстав, інших ніж визначені Законом № 1697-VII, застосовуючи норми розділу "Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ. Підпункт 1 пункту 19 Закону № 113-ІХ міг бути застосований тільки у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів.
13.10. Із посиланням на практику ЄСПЛ (справа "Полях та інші проти України") вказує, що звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді прокурора, йому не інкриміновано жодних незаконних дій, прорахунків у роботі чи незадовільної поведінки, яка була б не сумісної зі статусом прокурора. В той же час на підставі одного тільки факту неподання заяви про переведення, відповідачем прийнято рішення про звільнення позивача з посади та з органів прокуратури взагалі. А таке звільнення зазвичай передбачене національним законодавством як крайній і найбільш суворий вид дисциплінарного покарання.
13.11. Окрім того, на думку скаржника, судами попередніх інстанцій помилково враховано висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а, яка не є подібною до цієї справи, а також помилково враховано правову позицію, викладену в ухвалі Верховного Суду від 14 січня 2021 року у справі № 140/3791/19, яка не містить і не може містити правових висновків щодо застосування норм законодавства.
13.12. Скаржник зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про необхідність розгляду цієї справи в порядку спрощеного позовного провадження, а суд апеляційної інстанції не встановив порушень вимог процесуального законодавства, не надав оцінки доводам позивача в цій частині та помилково залишив рішення суду першої інстанції без змін. Вказане свідчить про наявність самостійних підстав для скасування оскаржуваних рішень, оскільки невірний вибір виду провадження у справі міг призвести до відсутності повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин справи, невірної або неповної оцінки аргументів, доводів наданих сторонами у справі, що також підтверджується і іншими доводами даної касаційної скарги.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження № К/9901/31171/21 за вищевказаною касаційною скаргою.
15. 15 листопада 2021 року від позивача надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги, де останній наводить розрахунок середньоденного заробітку за час вимушеного прогулу, який може бути стягнутий судом у разі задоволення позовних вимог.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 вересня 2022 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у письмовому провадженні без виклику учасників справи.
Позиція інших учасників справи
17. Від відповідача 06 жовтня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу, де Офіс Генерального прокурора просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення в силі.
17.1. Зокрема, відповідач указує, що позивачем не подано в установлений строк заяву затвердженої форми Генеральному прокурору про переведення до Офісу Генерального прокурора та про бажання пройти атестацію, що свідчить про відсутність його волевиявлення щодо призначення до Офісу Генерального прокурора.
17.2. Наголошує, що оскільки обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення, неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивача щодо його переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного у Законі механізму.
17.3. Своєю чергою, як зазначає відповідач, пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
17.4. Відповідач указує, що пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ встановлено особливий порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № № 1697-VII. Для звільнення в цьому порядку важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених у пункті 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ.
17.5. Звертає увагу, що законодавцем внесено зміни до статей 32 та 40 КЗпП. Так, згідно з частиною п`ятою статті 32 КЗпП переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Частиною п`ятою статті 40 КЗпП передбачено особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої-третьої статі 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
18. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
20. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з посади та зі служби в органах прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-IХ через неподання позивачем заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.
21. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
22. Ключове питання у межах спірних правовідносин, які склалися у цій справі, полягає у (не)правомірності застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури) у зіставленні з пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-IХ щодо підстав та умов звільнення прокурора з посади.
23. Верховним Судом після відкриття цього касаційного провадження сформовано правову позицію з приводу застосування у подібних правовідносинах пункту 19 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 113-ІХ у поєднанні з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, зокрема у постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 160/6204/20 та у справі № 200/5038/20-а, від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20, від 4 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 640/17212/20, які підлягають врахуванню у цьому касаційному провадженні.
24. У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
25. З огляду на зміст включеної Законом № 1401-VIII до Конституції України статті 131-1, новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
26. Такі зміни були зумовлені тим, що після вступу до Ради Європи 09 листопада 1995 року, Україна взяла на себе зобов`язання, що роль та функції прокуратури зміняться, зокрема стосовно здійснення загального нагляду за законністю, перетворивши цей інститут в орган, що відповідає стандартам Ради Європи.
27. При цьому зміну статусу прокуратури було закладено в Перехідних положеннях Конституції України 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
28. З того часу Венеційська комісія у своїх численних висновках стосовно України указувала, що функції прокуратури значно перевищують межі функцій, які повинна мати прокуратура в демократичному суспільстві.
29. Адаптація національного законодавства до європейських норм потребувала переосмислення ролі прокуратури у захисті інтересів держави та суспільства, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення "загального нагляду" за додержанням законів та водночас вимагала запровадження правових механізмів, які дозволять підвищити ефективність її діяльності та зосередити основну увагу на питаннях, пов`язаних із кримінальним судочинством.
30. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
31. У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131-1). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов`язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов`язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов`язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар`єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська комісія зазначала: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
32. Гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо забезпечуються Законом № 1697-VII, з ухваленням якого розпочався черговий етап реформування прокуратури. Так, прокурори були позбавлені функції загального нагляду, а з початком роботи Державного бюро розслідувань - функції досудового розслідування.
33. 19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону № 1697-VII в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.
34. У назві згаданого Закону законодавець чітко відтворив предмет його правового регулювання - першочергові заходи із реформи органів прокуратури. Положення Закону № 113-ІХ, як про це йдеться у пункті 2 пояснювальної записки до його проєкту, спрямовані на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
35. Таким чином, реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно- правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.
36. Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
37. Кадрове перезавантаження спрямоване на зменшення максимальної кількості працівників органів прокуратури з 15000 до 10000 осіб, корпус яких мав бути сформований із переведених прокурорів, які на день набрання цим Законом чинності працюють на посадах прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах на посади в Офіс Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку передбаченому Законом № 113-ІХ, а також осіб, які не займали посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, відібраних в результаті добору на вакантні посади в Офісі Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратурах, які з`явилися після звільнення прокурорів за власним бажанням, неуспішного проходження прокурорами атестації або з інших підстав.
38. Положення Закону № 113-ІХ щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, яка не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону №1697-VII (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону №113-ІХ) а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, носять тимчасовий характер (до 01 вересня 2021 року).
39. Отже, проведення атестації діючих прокурорів є обов`язковою складовою запровадженого Законом №113-ІХ процесу реформування системи органів прокуратури та за своєю суттю є спеціальною процедурою, яка має на меті підтвердження здатності прокурорами виконувати свої повноваження на належному рівні за визначеними законом критеріями, шляхом здійснення оцінки їхньої професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, що стосувалась, зокрема, усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
40. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
41. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (пункт 6 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ).