ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 160/3129/21
адміністративне провадження № К/9901/47148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 160/3129/21
за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року (суддя Ільков В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року (суддя-доповідач - Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову, просив:
- дії Дніпропетровської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 02909938), які полягають у застосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) у зв`язку із його публічною службою у період з 01 липня 2015 року по 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора Дніпровського району м. Дніпродзержинська; у період з 15 грудня 2015 року по 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 08 липня 2010 року № 2456-VІ та постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - постанова КМУ № 505 в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) - визнати протиправними;
- бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 02909938), яка полягає у незастосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) у зв`язку із його публічною службою у період з 01 липня 2015 року по 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора Дніпровського району м. Дніпродзержинська; у період з 15 грудня 2015 року по 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) - визнати протиправною;
- бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 02909938), яка полягає у ненарахуванні та невиплаті ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) за час його публічної служби у період з 01 липня 2015 року по 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора Дніпровського району м. Дніпродзержинська; у період з 15 грудня 2015 року по 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) заробітної плати прокурора в загальному розмірі 2 176 967,07 грн (два мільйони сто сімдесят шість тисяч дев`ятсот шістдесят сім гривень 07 копійок), у тому числі: посадового окладу - 1 036 972,73 грн (один мільйон тридцять шість тисяч дев`ятсот сімдесят дві гривні 73 копійки); надбавки за вислугу років - 198 121,18 грн (сто дев`яносто вісім тисяч сто двадцять одна гривня 18 копійок); надбавки за виконання особливо важливої роботи - 865 025,98 грн (вісімсот шістдесят п`ять тисяч двадцять п`ять гривень 98 копійок); надбавки за роботу в умовах режимних обмежень - 76 847,18 грн (сімдесят шість тисяч вісімсот сорок сім гривень 18 копійок) - визнати протиправною;
- стягнути з Дніпропетровської обласної прокуратури (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 02909938) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_1 ) протиправно ненараховану та невиплачену заробітну плату за час його публічної служби у період з 01 липня 2015 року по 30 грудня 2020 року на посадах прокурора (а саме у період з 01 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора Дніпровського району м. Дніпродзержинська; у період з 15 грудня 2015 року по 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури) в загальному розмірі 2 176 967,07 грн (два мільйони сто сімдесят шість тисяч дев`ятсот шістдесят сім гривень 07 копійок), в тому числі: посадового окладу - 1 036 972,73 грн (один мільйон тридцять шість тисяч дев`ятсот сімдесят дві гривні 73 копійки); надбавки за вислугу років - 198 121,18 грн (сто дев`яносто вісім тисяч сто двадцять одна гривня 18 копійок); надбавки за виконання особливо важливої роботи - 865 025,98 грн (вісімсот шістдесят п`ять тисяч двадцять п`ять гривень 98 копійок); надбавки за роботу в умовах режимних обмежень - 76 847,18 грн (сімдесят шість тисяч вісімсот сорок сім гривень 18 копійок).
2. Позов обґрунтований тим, що з 01 липня 2015 року позивачеві нараховувалася та виплачувалася заробітна плата в меншому розмірі, ніж це визначено статтею 81 Закону № 1697-VII, що суперечить частині першій указаної статті, якою прямо передбачено, що заробітна плата регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Також позивач зазначав про те, що неправомірність виплати заробітної плати на підставі положень постанови КМУ № 505 підтверджена Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), яким визнано неконституційним окремі положення Бюджетного кодексу України в частині оплати праці прокурорів.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, позов задоволено частково.
4. Визнано протиправними дії Дніпропетровської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26 березня по 30 грудня 2020 року включно відповідно до статті 81 Закону № 1697-VII. Зобов`язано Дніпропетровську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу в сумі 37 836,00 грн за період з 26 березня по 30 грудня 2020 року, з урахуванням фактично проведених виплат. В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. В частині вимог про стягнення витрат на правничу допомогу відмовлено.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що заробітна плата позивачу нараховувалась виходячи з розміру посадового окладу, визначеного постановою КМУ № 505, тобто з урахуванням положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин", у розмірі встановленому законом. Разом із тим, з 26 березня 2020 року на підставі Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 втратили чинність положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
6. Ураховуючи, що правові наслідки Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 не можуть застосовуватись до правовідносин, які мали місце до дня його ухвалення, то саме з 26 березня 2020 року позивач має право на отримання заробітної плати у розмірі, виходячи із визначеного статтею 81 Закону №1697-VII посадового окладу. Таким чином, грошові кошти, які були недоотримані позивачем, підлягають перерахунку та виплаті з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року.
7. Відповідно, нездійснення відповідачем нарахування ОСОБА_1 заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу визначеного статтею 81 Закону №1697-VII, свідчить про протиправність таких дій відповідача. Між тим, оскільки Дніпропетровською обласною прокуратурою були вчинені активні дії щодо нарахування позивачу заробітної плати, але таке нарахування не було здійснено виходячи з розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 Закону №1697-VII, то суд першої інстанції дійшов висновку про відмову в задоволенні вимоги про визнання протиправною бездіяльність.
8. При цьому суд першої інстанції визнав необґрунтованими доводи відповідача щодо правомірності нарахування та виплати позивачу заробітної плати у спірному періоді в порядку та розмірах, встановлених постановою КМУ № 505, і зазначив, що з дня ухвалення Конституційним Судом України згаданого рішення, нарахування та виплати заробітної плати позивачеві має провадитися в розмірах, встановлених статтею 81 Закону № 1697-VІІ, незважаючи на положення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ).
9. Також суд першої інстанції відмовив у задоволенні вимоги позивача про стягнення сум заробітної плати, зазначивши, що така є передчасною, оскільки, як було встановлено судом, позивачеві відповідні суми не було нараховано. Водночас стягненню підлягають нараховані, але не виплачені суми заробітної плати.
10. Третій апеляційний адміністративний суд у повній мірі погодився з позицією суду першої інстанції, у зв`язку із чим залишив без змін рішення від 22 липня 2021 року.
11. Додатково суд апеляційної зазначив, що запроваджені Законом № 113-ІХ умови оплати праці прокурорів на період реформування органів прокуратури (пункт 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ) є дискримінаційними враховуючи те, що Законом № 1697-VІІ передбачений єдиний правовий статус прокурорів у незалежності від будь-яких ознак чи обставин, а отже, існування різних умов оплати праці в однакових умовах, лише у зв`язку із зміною назви прокуратури та проходження атестації, не може відповідати принципу верховенства права.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їхній рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
12. 21 грудня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, у якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення у частині задоволених позовних вимог і ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позову.
13. Рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються Дніпропетровською обласною прокуратурою з підстави, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що оскаржувані судові акти в частині задоволення позовних вимог підлягають скасуванню у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору. Порушення норм матеріального права полягає у відсутності правильного тлумачення загального правила конкуренції правових норм при застосуванні положення статті 81 Закону № 1697-УІІ зі змінами, а порушення норм процесуального права - у неправильному встановленні обставин, які мають значення для справи.
15. Касатор стверджує, що судом апеляційної інстанції залишено поза увагою, що Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26 березня 2020 року надано оцінку порядку нарахування заробітної плати прокурорів у редакції Закону № 1697-VIІ на час звернення народних депутатів з конституційним поданням - червень 2018 року. Судом не враховано та не надано належної оцінки тому, що за загальним правилом конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які, на думку законодавця, на даному етапі розвитку суспільства є більш доцільними.
16. Така позиція узгоджуються з усталеною судовою практикою, висловленою, зокрема у постановах Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 823/774/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 808/2718/17, від 18 березня 2020 року у справі № 0640/3667/18, від 07 травня 2020 року у справі № 802/1179/16-а. Водночас, висновки Верховного Суду щодо конкуренції правових норм при застосуванні положення статті 81 Закону №1697-УІІ зі змінами апеляційним судом враховані не були.
17. Відповідач зазначає, що положення абзацу третього пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, в частині, що регулює оплату праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур неконституційними не визнавалися. Таким чином, до початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур оплата праці прокурорів здійснювалась в порядку та розмірах, встановлених постановою КМУ № 505. Окружні прокуратури розпочали роботу з 15 березня 2021 року відповідно до наказу Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40. Водночас у спірний період з 26 березня по 30 грудня 2020 року позивач обіймав посаду прокурора місцевої прокуратури. Тож на правовідносини щодо нарахування та виплати заробітної плати позивачу, як прокурору місцевої прокуратури, у період з 26 березня по 30 грудня 2020 року Рішення Конституційного Суду України № б-р/2020 у справі у справі №1-223/2018 (2840/18) не поширюється, оскільки ці правовідносини з 25 вересня 2019 року врегульовано іншим нормативно-правовим актом, а саме Законом № 113-ІХ, який є чинним та неконституційним не визнано. Так само є чинними і положення постанови КМУ № 505, а тому підстави для її незастосування до 30 грудня 2020 року до позивача відсутні.
18. Між тим, на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування зазначених норм права, а саме положення абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ у частині, що регулює оплату праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур у подібних правовідносинах.
19. Ухвалою Верховного Суду від 09 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
20. У відзиві на касаційну скаргу позивач, посилаючись на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
21. Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2022 року відмовлено Дніпропетровській обласній прокуратурі в задоволенні клопотання про зупинення виконання рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22 липня 2021 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року у справі № 160/3129/21.
22. Ухвалою від 28 вересня 2022 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
23. ОСОБА_1 працював у системі прокуратури України з 09 липня 2011 року, зокрема, з 02 вересня 2013 року по 14 грудня 2015 року - на посаді старшого прокурора прокуратури Дніпровського району м. Дніпродзержинська; з 15 грудня 2015 року по 30 грудня 2020 року - на посаді прокурора Дніпродзержинської місцевої прокуратури.
24. 02 лютого 2021 року позивачем здійснено запит до Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому він просив надати інформацію щодо розмірів окладу, встановлених за посадами, які він обіймав працюючи в органах прокуратури в період з 01 липня 2015 року по 30 грудня 2020 року (помісячно).