ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №520/6963/2020
адміністративне провадження № К/9901/28504/21, № К/9901/29776/21, № К/9901/30359/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу № 520/6963/2020
за позовом ОСОБА_1 до Харківської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур, Офісу Генерального прокурора про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора, Харківської обласної прокуратури та Зеленського Максима Сергійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року, прийняте в складі головуючого судді Бідонька А.В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Катунова В.В., суддів Бершова Г.Є., Ральченка І.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправними дії Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур та Офісу Генерального прокурора (далі - Кадрова комісія) під час проведення 03.03.2020 іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора ОСОБА_1 ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Кадрової комісії "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" від 02.04.2020 № 84;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Харківської області № 858к від 30.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області на підставі п.9 ч.1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05.05.2020;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області чи на рівнозначній посаді у Харківській обласній прокуратурі з 05.02.2020;
- стягнути з Прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про те, що оскаржуваний наказ виданий з порушенням норм чинного законодавства у сфері трудових відносин, за відсутності передумов, визначених Законом України "Про прокуратуру", а отже, підлягає скасуванню із поновленням позивача на займаній посаді. Також позивач вказував на те, що під час проходження ним тестування неналежно функціонувала комп`ютерна техніка, чим фактично скорочувався час тривалості іспиту та відповідно скорочувався перелік питань, на які було можливо відповісти. У зв`язку з цим позивач уважає, що прийняте Кадровою комісією рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Харківської області № 858к від 30 квітня 2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05 травня 2020 року; поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області; стягнуто з Прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з відсутності правових підстав для скасування рішення Кадрової комісії від 02.04.2020 № 84 про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1, оскільки позивач за результатом тестування не набрав достатньої кількості балів, що є підставою для прийняття Кадровою комісією вказаного рішення.
5. Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування наказу про звільнення, суд першої інстанції виходив з того, що посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру", як на підставу звільнення позивача з посади та з органів прокуратури, у наказі від 29 квітня 2020 року № 290 к є неправомірним у зв`язку із відсутністю ознак ліквідації та реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймав посаду.
6. З урахуванням наведених обставин суд дійшов висновку про наявність підстав для поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
7. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року змінено рішення суду першої інстанції. Абзаци третій та четвертий резолютивної частини рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року викладено у наступній редакції: "Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області з 06 травня 2020 року. Стягнути з Прокуратури Харківської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 06 травня 2020 року по 18 січня 2021 року в розмірі 188 846,24 грн з відрахуванням обов`язкових платежів.".
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
8. Вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для скасування рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем. Також суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що звільнення позивача відбулося за відсутності законних підстав та зауважив, що судом правильно зроблено висновок щодо протиправності оскаржуваного наказу про звільнення.
9. Суд апеляційної інстанції змінив рішення суду першої інстанції щодо дати, з якої підлягає поновленню позивач та розрахував суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню з відповідача.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційних скарг
10. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Офіс Генерального прокурора подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
11. Офіс Генерального прокурора, обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до яких підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
12. Скаржником зазначено про неправильне застосування судами норм матеріального права, що полягає у помилковому тлумаченні пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
13. В обґрунтування касаційної скарги Офісом Генерального прокурора зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 13, 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113- ІХ, як визначеної Законом №113- ІХ підстави для звільнення прокурорів.
14. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Харківська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
15. У касаційній скарзі Харківська обласна прокуратура посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
16. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про неправильне застосування норм матеріального права, що полягає у помилковому тлумаченні пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 9 розділу I Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221.
17. Харківська обласна прокуратура зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пунктів 9, 13, 15 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону №113- ІХ, як визначеної Законом №113- ІХ підстави для звільнення прокурорів.
18. Не погоджуючись із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Зеленський Максим Сергійович, який діє в інтересах ОСОБА_1, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення у частині відмови у задоволенні позовних вимог та прийняти нове рішення у цій частині, яким позов задовольнити. В іншій частині оскаржувані судові рішення залишити без змін.
19. У касаційній скарзі представник позивача посилається на пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
20. В обґрунтування касаційної скарги скаржником зазначено про порушення судами норм матеріального права, що полягає у неправильному тлумаченні та незастосуванні положень статей 11, 16, 51 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX, пункту 7 розділу I, пункту 5 розділу II, пункту 2 розділу III, пункту 6 розділу V Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), пункту 3 Порядку роботи кадрових комісій, що затверджено наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233.
21. Скаржником також зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ та Порядку № 221 в частині дотримання суб`єктами владних повноважень їх окремих вимог під час атестації прокурорів (її організація, проведення, оформлення результатів, мотивація та обґрунтованість рішень кадрових комісій).
22. Представник позивача зазначає про те, що перший етап атестації є таким, що не відбувся з технічних причин, а тому відповідач повинен був призначити нову дату складання іспиту, тобто рішення Кадрової комісії є протиправним та підлягає скасуванню.
ІV. Позиція інших учасників справи
23. Представник позивача надав до суду відзиви на касаційні скарги, в яких просить касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій в оскаржуваній відповідачами частині - без змін.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
24. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
25. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Харківської обласної прокуратури на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
26. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів: Радишевської О.Р., Уханенка С.А., від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Зеленського Максима Сергійовича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2021 року на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України щодо відсутності висновку із застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VIII від 14 жовтня 2014 року у взаємозв`язку із підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року.
27. Ухвалою Верховного Суду від 28 вересня 2022 року справу призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 29 вересня 2022 року.
VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
28. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1, працював в органах Прокуратури Харківської області з 28.03.2002 по 05.05.2020. З 05.01.2016 до звільнення перебував на посаді прокурора відділу нагляду за додержанням законів територіальними органами поліції при провадженні досудового розслідування та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні Прокуратури Харківської області.
29. 10.10.2019 на виконання пункту 10 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" позивачем було подано заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію, у зв`язку із чим його було допущено до проходження атестації прокурорів.
30. За результатами проходження першого етапу атестації позивач набрав 59 балів, внаслідок чого рішенням Кадрової комісії № 84 від 02.04.2020 його було визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора.
31. На підставі вказаного рішення прокурором Харківської області 30.04.2020 видано наказ № 858к, яким позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 05.05.2020.
32. Уважаючи рішенням Кадрової комісії № 8 від 02.04.2020 та наказ Прокуратури Харківської області № 858к від 30.04.2020 протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.
VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
33. Конституція України.
Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України)
Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
35. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
36. Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури замінено відповідно словами Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури, окружні прокуратури .
Згідно з пунктами 6, 7 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.