ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №826/8108/17
адміністративне провадження № К/9901/54648/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/8108/17
за позовом ОСОБА_1 до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), посадової особи Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича, про визнання протиправними дій та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018 (суддя Клименчук Н.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018 (головуючий суддя Парінов А.Б., судді: Беспалов О.О., Губська О.А.),
В С Т А Н О В И В:
В червні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулась до суду з позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - Департамент, відповідач 1), посадової особи Департаменту з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кузьменка Володимира Володимировича (далі також - відповідач 2), в якому просила визнати протиправними дії відповідача 2 щодо скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №КВ 083162041266 від 22.07.2016 та декларації про готовність об`єкта до експлуатації № КВ 143163200841 від 15.11.2016; скасувати наказ Департаменту № 182 від 25.05.2017.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, вчиняючи дії щодо скасування оскаржених декларацій, відповідачами було порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки ні планова, ні позапланова перевірка дотримання позивачем норм законодавства у сфері містобудівної діяльності не проводилась, а наказ про скасування вказаних декларацій прийнято лише на підставі листів Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради та Головного управління Держгеокадастру у Київській області. Окрім того, позивачка зазначає, що декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації є актами одноразового застосування, які потягнули за собою певні правові наслідки, а саме вчинення дій щодо реалізації наданого права на проведення будівельних робіт та в подальшому введення об`єкта в експлуатацію й реєстрації права власності на цей об`єкт, що, в даному випадку, свідчить про відсутність підстав для їх скасування.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.02.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Так, судами встановлено, що Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві за заявою ОСОБА_1 22.07.2016 зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво садового будинку" за адресою: АДРЕСА_1 № НОМЕР_1 .
На підставі зазначеної декларації ОСОБА_1, як замовником будівництва, виконано роботи з будівництва садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (с/т " ІНФОРМАЦІЯ_1").
Після закінчення виконання будівельних робіт Департаментом з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за замовленням ОСОБА_1 15.11.2016 зареєстровано за №КВ143163200841 Декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, який належить до I-III категорії складності "Будівництво садового будинку за адресою: АДРЕСА_1 код НОМЕР_2, III категорія.
05.12.2016 за позивачем зареєстровано право власності на об`єкт нерухомості - садовий будинок за адресою: АДРЕСА_1, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна - 1107903580385.
У відповідності до направлення відповідача для проведення перевірки від 07.02.2017 на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №60 від 17.10.2016 та звернення гр. ОСОБА_2 від 16.01.2017, яке надійшло з листом прокуратури міста Києва від 19.01.2017, звернення депутата Київської міської ради Бродського В.Я. від 23.09.2016 №08/279/8/015-639, направлено головного державного інспектора відділу №1 Управління контролю за будівництвом для здійснення позапланової перевірки на АДРЕСА_1.
Судами констатовано, що посадовою особою відповідача, прибувши за вищевказаною адресою для проведення перевірки, було встановлено відсутність на об`єкті будівництва відповідальних осіб, у зв`язку з чим проведення такої перевірки стало неможливим.
Окрім того, до Головного Управління Держгеокадастру у Київській області надійшло звернення ГО "Стоп свавіллю" від 16.03.2017 №73 щодо можливого порушення земельного законодавства України при використанні земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_2 (кадастрові номери 8000000000:91:474:0002, 8000000000:91:474:0003).
Головним Управлінням Держгеокадастру у Київській області за наслідками розгляду вищевказаного звернення видано наказ від 29.03.2017 № 20-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким передбачено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельних ділянок, як об`єктів перевірки, розташованих по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 (кадастрові номери 8000000000:91:474:0002, 8000000000:91:474:0003).
На виконання наказу здійснено виїзд до місця розташування земельних ділянок та виявлено факт невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням, про що складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 06.04.2017 № -10-0.411-177/91-17.
За результатами перевірки встановлено, що за вказаною вище адресою при гранично допустимій поверховості об`єкта будівництва в 4 поверхи (з цокольним та мансардним) на АДРЕСА_1 розташована недобудована восьмиповерхова будівля невизначеного призначення (впритул до будівлі на ділянці № 42). На діл. 42 побудована п`ятиповерхова будівля невизначеного призначення.
На підставі листа Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 055-3776 від 01.03.2017 (вх. № 073/1135 від 01.03.2017) та листа Головного управління Держгеокадастру у Київській області № 8-10-0.441-7346/2-17 від 11.04.2017 (вх. № 073/2941 від 13.04.2017) Департаментом з питань Державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято наказ № 182 від 25.05.2017, яким скасовано реєстрацію: декларації про початок виконання будівельних робіт за № КВ 083162041266 від 22.07.2016 "Будівництво садового будинку по АДРЕСА_1 ; декларації про готовність об`єкта до експлуатації об`єкта за № КВ 143163200841 від 15.11.2016 "Будівництво садового будинку по АДРЕСА_1 в Подільському районі м. Києва" (далі - оскаржуване рішення).
Вважаючи вказаний наказ та дії посадової особи щодо його прийняття протиправними, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що факт наведення позивачкою у оскаржуваних деклараціях недостовірних даних підтверджено належними доказами, а відтак, приймаючи наказ про їх скасування відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, вважаючи їх такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, без належної оцінки усіх доводів сторін та усіх обставин справи, позивачка подала касаційну скаргу, в якій просить рішення судів скасувати, а справу передати на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка наголошує на тому, що оскаржені декларації не можуть бути скасовані, оскільки такі вичерпали свою дію фактом виконання. Також посилається на те, що перевірка контролюючого органу відбулась всупереч діючим положенням законодавства України, однак суди попередніх інстанцій не взяли відповідні твердження до уваги.
Відповідач 2 у відзиві на касаційну скаргу просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу позивачки - без задоволення.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз зазначеної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI).
Згідно із частинною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об`єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Отже, реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.
Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
За приписами частини десятої статті 39 Закону № 3038-VI замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.