ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 640/22603/19
адміністративне провадження № К/9901/20034/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №640/22603/19
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора України Рябошапки Руслана Георгійовича про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2021 року, ухвалене у складі: головуючого судді Добрянської Я.І., та на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, ухвалену у складі: головуючої судді Земляної Г.В., суддів Мєзєнцева Є.І., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1), Генерального прокурора України Рябошапки Р.Г. (далі - відповідач-2), з вимогами:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України № 1131ц від 17.10.2019;
1.2. визнати протиправними дії Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича щодо видачі наказу Генеральної прокуратури України №1131ц від 17 жовтня 2019 року;
1.3. поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури;
1.4. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Другого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності в Офісі Генерального прокурора або на посаді в Офісі Генерального прокурора, що є рівнозначною (рівноцінною) посаді заступника начальника Другого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України;
1.5. стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня незаконного звільнення по день ухвалення рішення суду;
1.6. стягнути з Генерального прокурора на користь позивача моральну шкоду у розмірі 75 000,00 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в спірних правовідносинах не настала подія, з якою пов`язано застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", адже жодних процедур ліквідації чи реорганізації Генеральної прокуратури України не здійснювалося, скорочення кількості прокурорів в ній не проводилося.
3. Позивач також наполягав, що подання заяви про атестацію за формою, що не передбачена Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора України від 03 жовтня 2019 року №221, не може бути підставою для звільнення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 15 жовтня 2019 року позивачем до Генерального прокурора України подано заяву про переведення на посаду в Офіс Генерального прокурора такого змісту: "Не заперечую проти переведення (призначення) мене на рівнозначну займаній посаді в Офісі Генерального прокурора. Про результати розгляду та прийняте рішення прошу повідомити письмово".
5. Наказом Генерального прокурора України від 17 жовтня 2019 року № 1131ц ОСОБА_1 з 18 жовтня 2019 року звільнено з посади заступника начальника Другого відділу процесуального керівництва досудовим розслідуванням та підтримання державного обвинувачення Управління нагляду за додержанням законів органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю, Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності Генеральної прокуратури України та органів прокуратури України відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
6. Не погоджуючись з указаним наказом, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
7. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, у задоволенні позову відмовлено.
8. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що атестація прокурорів передбачена Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ (далі - Закон № 113-IX), положення якого є чинними і стосуються усіх прокурорів, які виявили намір продовжувати роботу в органах прокуратури. Так само є чинними і положення Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), а тому підстави для їх незастосування у спірних правовідносинах відсутні.
9. Неподання прокурором заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури і про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, відповідно до пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ, є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
10. Як установили суди попередніх інстанцій, заява позивача була подана за формою, що не відповідала вимогам чинного законодавства і не містила згоди позивача на проходження атестації, як умови продовження служби в органах прокуратури.
11. За викладених обставин суди попередніх інстанцій вважали, що в спірних правовідносинах у відповідача-1 були підстави для звільнення позивача відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. 31 травня 2021 року до Суду надіслано касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року, у якій скаржник вимагає скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
13. Як на підставу для перегляду вказаних судових рішень, скаржник посилається на пункти 1 та 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме:
- застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі №815/1554/17, відповідно до якого звільнення прокурора згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" без конкретизації причини звільнення породжує для позивача негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення і є протиправним;
- відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру, пункту 10, підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-IX. За доводами позивача звільнення з вказаних підстав без доведення ліквідації/реорганізації прокуратури чи скорочення штатів, а також у зв`язку з поданням заяви про атестацію, не за формою, що визначена Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 № 221, є незаконним.
14. У відзиві на касаційну скаргу відповідач-1 зазначив що суди попередніх інстанцій повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосували норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування рішень немає.
15. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Смоковича М.І., Мацедонської В.Е.
16. Ухвалою Суду від 22.06.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
19. Статтею 131-1 Конституції України визначено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
20. Статтями 2, 5 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
21. Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
22. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені в Законі України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин).
23. Статтею 4 Закону № 1697-VII установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
24. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 11 керівник обласної прокуратури призначає на посади та звільняє з посад прокурорів обласних та окружних прокуратур у встановленому цим Законом порядку.
25. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону №1697-VII із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX, прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
26. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
27. Закон №113-IX набрав чинності 25.09.2019, згідно зі статтею 21 якого у тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
28. Абзацами першим та другим пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX установлено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
29. Пунктами 4-6 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України". Офіс Генерального прокурора є правонаступником Генеральної прокуратури України у міжвідомчих міжнародних договорах, укладених Генеральною прокуратурою України.
30. З дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
31. Відповідно до абзацу першого пункту 7, пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
32. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
33. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, а пунктами 12 і 13 встановлено, що предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
34. Атестація прокурорів включає етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
35. Відповідно до пункту 14 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
36. Згідно з пунктом 17 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
37. Пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: 1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію; 2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури; 3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію; 4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
38. Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (далі - Порядок № 221, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин). За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.