ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 120/11496/21-а
адміністративне провадження № К/990/5766/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 120/11496/21-а
за позовом Керівника Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області до Іванівської сільської ради Хмільницького району Вінницької області про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 21.09.2021 (суддя Свентух В.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.01.2022 (головуючий суддя Драчук Т.О., судді: Полотнянко Ю.П., Смілянець Е.С.),
В С Т А Н О В И В:
У вересні 2021 року керівник Хмільницької окружної прокуратури Вінницької області звернувся до суду з позовом до Іванівської сільської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Іванівської сільської ради щодо невжиття належних заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в селі Іванів (Іванівська сільська ОТГ Хмільницького району Вінницької області), орієнтовною площею 3,0 га, за координатами місцезнаходження 49.481139 28.370267, суміжної з земельними ділянками за кадастровими номерами: 0521682800:01:008:0214, 0521682800:01:008:0216 з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, здійснення державної реєстрації прав на неї;
- зобов`язати Іванівську сільську раду вжити належних заходів із забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в селі Іванів (Іванівська сільська ОТГ Хмільницького району Вінницької області), орієнтовною площею 3,0 га, за координатами місцезнаходження 49.481139 28.370267, суміжної з земельними ділянками за кадастровими номерами: 0521682800:01:008:0214, 0521682800:01:008:0216 з розташованим на ній місцем видалення відходів, винесення в натурі та встановлення (на місцевості) її меж, здійснення державної реєстрації прав на неї.
Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2022 року, позовну заяву повернуто особі, яка її подала.
Рішення судів прийняті на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України, оскільки позовна заява не містить належного обґрунтування підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави з цим позовом.
Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що уповноваженим органом, який здійснює функції у сфері реалізації екологічної політики є Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи. Разом з тим, прокурор вважає, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи, зокрема, Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, не наділені повноваженнями щодо звернення в суд з позовами до органів місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання органів місцевого самоврядування вчинити певні дії.
Відповідач правом подання письмових заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не скористався.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом частин третьої-п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку прокурор набуває статусу позивача.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі №П/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.