ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа №0440/6619/18
адміністративне провадження № К/9901/31901/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Губської О.А.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 0440/6619/18
за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа № 128 Дніпровської міської ради, Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року, ухвалену колегією судів у складі: головуючого-судді Білак С.В., суддів: Малиш Н.І., Шальєвої В.А.,
УСТАНОВИВ:
Суть спору
1. 03 вересня 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області (далі - позивач) звернувся в інтересах держави до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - відповідач 1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - відповідач 2, Департамент), треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС у Дніпропетровській області), комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, де просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 360 планової перевірки проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
1.2. зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" Дніпровської міської ради, що зафіксовані у акті № 360 планової перевірки проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі.
2. В обґрунтування підстав звернення з позовом прокурором зазначено, що орган уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах відсутній, а бездіяльність відповідачів порушує інтереси держави, а саме права громадян на безпечні умови здобуття освіти.
2.1. При цьому підставою звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області до суду стало, на його думку, спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. У період з 20 листопада 2017 року по 01 грудня 2017 року фахівцями Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку у комунальному закладі освіти "Середня загальноосвітня школа №128" Дніпровської міської ради з питань дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки.
3.1. В ході перевірки були встановленні численні порушення вимог законодавства пожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 907 від 01 грудня 2017 року.
3.2. З виявленими порушеннями ознайомлено заступника директора з ЛГЧ. КЗО "СЗШ №128" ДМР Браславцеву Т.Є., про що свідчить підпис в акті №907 на підтвердження отримання нею 01 грудня 2017 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.
4. За результатами проведеної цієїперевірки, Дніпровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис № 837 від 08 грудня 2017 року на адресу директора вищезазначеного комунального закладу Филипенко Н.П.
5. У подальшому, у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками Дніпровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повторно проведено планову перевірку вказаного комунального закладу, під час якої поряд із раніше виявленими, встановлено низку порушень вимог протипожежної безпеки (акт позапланової перевірки № 907), які несуть загрозу життю та здоров`ю вихованців закладу, а саме:
- не приведено у працездатний стан систему пожежної сигналізації (СПС) в приміщеннях будівлі навчального закладу, з подальшим технічним обслуговуванням системи протипожежного захисту з організацією (суб`єктами господарювання), що мають ліцензію на провадження господарської діяльності протипожежного призначення та з виведенням тривожного сповіщення від приладу приймально-контрольних пожежних систем протипожежного захисту на пульт пожежного спостерігання;
- допущено опорядження (облицювання) стін евакуаційних шляхів з першого, другого та третього поверхів будівлі навчального закладу матеріалами з показниками пожежної безпеки нижче ніж Г2, В2, д2, Т2;
- допущено влаштування незаповненого отвору в протипожежній перешкоді, яка відокремлює приміщення електрощитової від інших приміщень будівлі навчального закладу, а саме протипожежними дверима з нормованою межею вогнестійкості;
- не проведено технічне обслуговування пожежних кран комплектів в приміщеннях будівлі навчального закладу на працездатність, шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування;
- не укомплектовано пожежний кран - комплект на другому поверсі будівлі навчального закладу пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом, пожежні кран - комплекти №1, 2, 5, 7 не укомплектовані пожежними стволами та не виконано елементи з`єднання пожежних кранів №2,5,7 та 8 рукавів однотипними в приміщеннях будівлі навчального закладу;
- відповідальним працівником з питань цивільного захисту та начальником цивільного захисту не пройдено навчання на територіальних курсах ЦЗ;
- не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів.
6. З виявленими порушеннями, що зафіксовані в акті перевірки № 360 ознайомлено заступника директора з АГЧ КЗО "СЗШ №128" ДМР Браславцеву Т.Є, про що свідчить підпис в акті № 360 на підтвердження отримання нею 04 травня 2018 року примірника акту. Жодних зауважень чи заперечень щодо проведення перевірки та правильності складання акту від керівництва закладу не надійшло.
7. Уважаючи, що вказані порушення, які були виявлені під час позапланової перевірки будівлі навчального закладу (та які не усунуті до моменту звернення до суду з цим позовом) є такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, неповнолітні знаходячись у закладі, постійно перебувають в умовах реальної загрози життю та отримання травм чи шкоди своєму здоров`ю через невиконання та ігнорування посадовими особами відповідачів вимог законодавства з питань пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 в інтересах держави звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі № 0440/6619/18 позовні вимоги задоволено частково.
8.1. Визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти середня загальноосвітня школа №128 Дніпровської міської ради, що зафіксовані в акті №360 планової перевірки, проведеної у період з 23 квітня 2018 року по 04 травня 2018 року співробітниками ГУ ДСНС у Дніпропетровській області та зобов`язано Дніпровську міську раду вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності вказаного комунального закладу, що зафіксовані в зазначеному акті планової перевірки, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
9. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що в частині вимог до Дніпровської міської ради позов підлягає задоволенню, оскільки відповідно до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.
9.1. Отже, за висновками суду першої інстанції безпосередньо Дніпровська міська рада має вжити в межах своєї компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності комунального закладу освіти, виявлені ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, в тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у навчальному закладі.
9.2. Поряд із цим судом зазначено, що Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради таких повноважень не має, а отже в частині вимог до Департаменту суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для їх задоволення.
9.3. Щодо повноважень звернення органу прокуратури із цим позовом, то судом першої інстанції зазначено, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатися до адміністративного суду лише у виключних випадках передбачених Кодексу цивільного захисту України.
9.4. Натомість, на думку суду, у цьому випадку спірні правовідносини виникли не з приводу цивільних відносин, заснованих на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників, а з приводу публічно-правових відносин, пов`язаних із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту.
10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року у справі № 0440/6619/18 скасовано. У задоволенні адміністративного позову керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 Дніпропетровської області відмовлено.
10.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку із чим прокурор у цій справі не може користуватися правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
10.2. На думку суду апеляційної інстанції, саме звернення до адміністративного суду органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, із позовом про застосування заходів реагування є превентивним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу.
10.3. За висновками суду апеляційної інстанції, звертаючись із цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом не безпосередньо до закладу освіти, а до органу місцевого самоврядування, оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.
10.4. Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що відсутність у ГУ ДСНС у Дніпропетровській області у Дніпропетровській області повноважень на звернення до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії, не є передумовою і відповідно не надає прокуророві право звертатися до суду із таким позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
11. 18 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі №0440/6619/18, в якій позивач просить скасувати останню та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 травня 2019 року.
11.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржником зазначено, що керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 у межах територіальної юрисдикції звернувся до суду за захистом спільних інтересів мешканців територіальної громади міста Дніпра, забезпечення громадян на належні умови здобуття освіти, життя та здоров`я людей.
11.2. Зокрема, як зазначає скаржник, наявність порушень вимог протипожежної безпеки у Комунальному закладі освіти "Середня загальноосвітня школа №128", що становлять загрозу життю та здоров`ю учнів у закладі, та їх тривалий характер підтверджується актами та приписами складеними та внесеними органами ДСНС за результатами перевірок проведених у навчальному закладі упродовж 2016 - 2018 років.
11.3. Скаржник указує, що з огляду на характер спірних правовідносин прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, оскільки діючим законодавством не визначено в системі органів місцевого самоврядування вищестоящого чи контролюючого органу по відношенню до місцевих рад у разі невиконання ними обов`язків, що зачіпають інтереси великої кількості мешканців територіальної громади. Органи державної державної влади відповідними повноваженнями у контексті спірних правовідносин також не наділені.
11.4. Зауважує, що в порушення частини 2 статті 2, частин 1, 2, 4 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційний суд взагалі не надав оцінку наявності у відповідачів обов`язку щодо забезпечення безпечних умов здобуття освіти у навчальному закладі, а також наявності чи відсутності бездіяльності відповідачів в умовах порушень вимог пожежної безпеки, що загрожують життю та здоров`ю дітей.
11.4. В обґрунтування наявності підстав звернення до суду із цим позовом в інтересах держави скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 17 липня 2019 року у справі № 0440/7154/18, де Суд зазначив, що системний аналіз положень статей 23,24 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 КАС України, статей 67,68 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що прокурор має право звертатись до адміністративного суду з позовом про зобов`язання органів місцевого самоврядування та їх виконавчі органи вживати заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у вказаних актах та приписах, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення порушень.
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 листопа 2019 року визначено для розгляду цієї справи колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Саприкіна І.В., Єзеров А.А.
12.1. Ухвалою колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі відкрито касаційне провадження.
12.2. За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 вересня 2022 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року № 1428/0/78-22, вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Чиркін С.М., Єзеров А.А., Кравчук В.М.
12.3. 14 вересня 2022 року суддями Чиркіним С.М., Єзеровим А.А. та Кравчуком В.М. до початку розгляду справи по суті, заявлено самовідводи від участі у розгляді справи за цією касаційною скаргою у зв`язку із порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), а саме: без врахування спеціалізації.
12.4. Ухвалою Верховного Суду від 14 вересня 2022 року задоволено заяви суддів Чиркіна С.М., Єзерова А.А. та Кравчука В.М. про самовідвід. Відведено суддів Чиркіна С.М., Єзерова А.А. та Кравчука В.М. від участі у розгляді справи № 0440/6619/18.
12.5. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 вересня 2022 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 вересня 2022 року № 1452/0/78-22, вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Єресько Л.О., Губська О.А. та Загороднюк А.Г.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 вересня 2022 року вказана касаційна скарга прийнята до провадження та призначено справу до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Позиція інших учасників справи
14. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано Дніпровською міською радою та Департаментом 14 січня 2020 року, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102928960088 та 0102928960100 відповідно.
14.1. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року про відкриття касаційного провадження за цією касаційною скаргою отримано ГУ ДСНС у Дніпропетровській області 14 січня 2020 року, комунальним закладогм освіти "Середня загальноосвітня школа № 128" - 15 січня 2020 року, що підтверджується наявними у матеріалах справи рекомендованими повідомленнями про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102928960096 та 0102928960002 відповідно.
Водночас правом подати відзив та пояснення на касаційну скаргу відповідачі та треті особи не скористалися, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Нормативне регулювання
15. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
16. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
17. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно- правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.