ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 380/19049/21
провадження № К/990/20880/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Улицького В. З., суддів: Глушко І. В., Запотічного І. І.
І. Суть спору
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного бюро розслідувань (далі також - ДБР), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність ДБР в особі Управління внутрішнього контролю ДБР, яка полягає у відмові у проведенні службового розслідування щодо слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_4; слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_5; начальника Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за скаргою позивача від 16 квітня 2021 року про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності;
1.2. зобов`язати ДБР в особі Управління внутрішнього контролю ДБР провести службове розслідування щодо наявності у рішеннях, діях та бездіяльності слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_4; слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_5; начальника Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення їх до дисциплінарної відповідальності.
2. В мотивування позову позивач зазначив, що він 16 квітня 2021 року скерував до Дисциплінарної комісії ДБР дисциплінарну скаргу про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_4; слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_5; начальника Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за допущені ними умисні, тривалі та грубі порушення вимог закону та прав і законних інтересів позивача як потерпілого у кримінальних провадженнях №№ 62019240000001057 та 62020240000000007.
Позивач стверджує, що у поданій скарзі про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності від 16 квітня 2021 року наведені факти та обставини, які підтверджені сукупністю доказів, які вказують на наявність достатніх підстав для притягнення названих вище службових осіб ДБР до дисциплінарної відповідальності, а обов`язок проведення службового розслідування підтверджується положеннями частини другої статті 25 Закону України "Про Державне бюро розслідувань".
Однак у листі керівника Управління внутрішнього контролю ДБР Б. Чобітка від 19 травня 2021 року зазначено про відсутність підстав для проведення службового розслідування у зв`язку з тим, що органами прокуратури, які здійснюють нагляд у формі процесуального керівництва за досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях №№ 62019240000001057 та 62020240000000007, не встановлено фактів порушення слідчими Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому вимог кримінального процесуального законодавства України внаслідок невиконання чи неналежного виконання обов`язків.
На думку позивача, у вказаному листі викладено упереджений висновок про те, що за попередньою перевіркою інформації, зазначеної у зверненні щодо ухилення від виконання своїх обов`язків, відсутні об`єктивні дані, які б вказували на наявність порушень в діях слідчих Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому, який фактично вказує на відсутність підстав для притягнення названих вище службових осіб до дисциплінарної відповідальності ще до проведення службового розслідування.
Вважаючи бездіяльність ДБР в особі Управління внутрішнього контролю ДБР, яка полягає у відмові у проведенні службового розслідування неправомірною, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. 16 квітня 2021 року ОСОБА_1 скерував до Дисциплінарної комісії ДБР дисциплінарну скаргу про вчинення дисциплінарного проступку та притягнення до дисциплінарної відповідальності, в якій просив притягнути до дисциплінарної відповідальності слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_4; слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_5; начальника Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 за допущені ними умисні, тривалі та грубі порушення вимог закону та його прав і законних інтересів як потерпілого у кримінальних провадженнях №№ 62019240000001057 та 62020240000000007, а також повідомити у встановленому законом порядку про результати розгляду скарги.
4. Листом голови Дисциплінарної комісії Державного бюро розслідувань від 17 травня 2021 року вих. № 36 - ДК/21 ОСОБА_1 проінформовано, що на засіданні Дисциплінарної комісії ДБР була розглянута скарга (вх. ДБР № 12562-21 від 20 квітня 2021 року) щодо можливих неправомірних дій працівників Територіального управління ДБР, розташованого у м. Хмельницькому. Додатково повідомлено, що скарга позивача скерована до Управління внутрішнього контролю для проведення службової перевірки.
5. Листом ДБР від 19 травня 2021 року за підписом Керівника Управління внутрішнього контролю позивачу надано відповідь, де зазначено про відсутність підстав для проведення службового розслідування через відсутність об`єктивних даних, які б вказували на наявність порушень в діях окремих службових осіб Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому. Вказано, що за приписами статті 4 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" будь-які вказівки, пропозиції, вимоги, доручення, спрямовані до Державного бюро розслідувань та його працівників, що стосуються питань досудового розслідування в конкретних кримінальних провадженнях, є неправомірними і не підлягають виконанню.
6. У листі від 19 травня 2021 року зазначено, що Управління внутрішнього контролю ДБР не має законодавчо визначених повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та відповідно до статті 40 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) не може втручатися у діяльність слідчого під час здійснення ним процесуальної діяльності. Відповідно ж до статті 2 Закону України "Про прокуратуру" та статті 36 КПК України нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування здійснюють органи прокуратури, а саме прокурор у формі процесуального керівництва. Згідно зі статтею 39 КПК України лише керівник органу досудового розслідування уповноважений вживати заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадку їх допущення слідчим. У свою чергу, органами прокуратури, які здійснюють нагляд у формі процесуального керівництва за досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях № 62020240000000007 та № 62019240000001057, не встановлено фактів порушення слідчими Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому вимог кримінального процесуального законодавства України внаслідок невиконання чи неналежного виконання обов`язків. Також поінформовано позивача про те, що двоє із трьох службових осіб ТУ ДБР у м. Хмельницькому, а саме ОСОБА_2 та ОСОБА_3 станом на 01.05.2021 звільнено з органів Державного бюро розслідувань, зокрема з Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому та роз`яснено право на оскарження дії чи рішення органу державної влади до суду відповідно до статті 16 Закону України "Про звернення громадян".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
7. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2022 року позовні вимоги задоволено частково.
7.1. Визнано протиправною відмову ДБР у проведенні службового розслідування, яка викладена у листі ДБР від 19 травня 2021 року за результатами розгляду скарги ОСОБА_1 від 16 квітня 2021 року (зареєстрована 20 квітня 2021 року за вх. № 12583-21).
7.2. Зобов`язати ДБР в особі Управління внутрішнього контролю ДБР повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 16 квітня 2021 року (зареєстрована 20 квітня 2021 року за вх. № 12583-21).
7.3. В решті позову - відмовлено.
8. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що ані Законом України "Про Державне бюро розслідувань", ані Положенням про Дисциплінарну комісію Державного бюро розслідувань, не вимагається встановлення фактів порушення з боку слідчих Територіального управління ДБР вимог кримінального процесуального законодавства України внаслідок невиконання чи неналежного виконання обов`язків саме органами прокуратури, які здійснюють нагляд у формі процесуального керівництва за досудовим розслідуванням у кримінальних провадженнях. Адже саме з підстав невиконання чи неналежного виконання обов`язків окремих службових осіб Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому, позивач звернувся до Дисциплінарної комісії ДБР зі скаргою про притягнення до дисциплінарної відповідальності, яку розглянуто відповідачем в порядку, передбаченому Законом України "Про звернення громадян".
Суд першої інстанції зазначив, що відповідачем поінформовано позивача про те, що двоє із трьох службових осіб Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому, а саме ОСОБА_2 та ОСОБА_3 станом на 01 травня 2021 року звільнено з органів Державного бюро розслідувань, зокрема з Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому. Проте, відносно притягнення до дисциплінарної відповідальності службової особи Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому ОСОБА_3 позивач у скарзі від 16 квітня 2021 року не звертався. Відповідно ж до витягу з наказу від 24 лютого 2021 року № 17-о/с, наданого відповідачем на вимогу суду, припинено державну службу та звільнено з посади з 01 березня 2021 року ОСОБА_2 .
Разом з цим суд першої інстанції вказав, що згідно з вимогами статті 19 Закону України "Про звернення громадян" суб`єкт, до якого звернулись, зобов`язаний об`єктивно і вчасно розглянути звернення, перевірити викладені в ній факти, забезпечити поновлення порушених прав та реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень, однак таких приписів відповідачем не дотримано, оскільки скарга позивача від 16 квітня 2021 року об`єктивно не була розглянута, викладені в ній факти не перевірені, а відтак висновок про відсутність об`єктивних даних, які б вказували на наявність порушень в діях слідчих Територіального управління ДБР у м. Хмельницькому є передчасним, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов висновку про зобов`язання ДБР в особі Управління внутрішнього контролю ДБР повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 16 квітня 2021 року.
9. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 липня 2022 року скасував рішення Львівського окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2022 року та закрив провадження у справі.
10. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини, які виникли між позивачем і ДБР та її посадовими особами, не є адміністративним спором, оскільки звернення ОСОБА_1 (вх. № 12583-21 від 20.04.2021) стосувалось виключно дій слідчих під час досудового розслідування кримінальних проваджень № 62020240000000007 та № 62019240000001057 і подальшої реалізації позивачем своїх кримінально-процесуальних прав шляхом оскарження дій слідчих в межах досудового розслідування кримінальних проваджень в поза кримінально-процесуальний спосіб.
Суд апеляційної інстанції звернув увагу, що ОСОБА_1, керуючись такими засадами кримінального провадження як змагальність, забезпечення права на оскарження, диспозитивність тощо, оскаржував до слідчого судді окремі процесуальні дії слідчих під час досудового розслідування кримінальних проваджень № 62019240000001057 та № 62020240000000007. За наслідками такого оскарження слідчі вчиняли відповідні дії на виконання рішень слідчих суддів, що цілком спростовує твердження ОСОБА_1 про позбавлення його можливості належним чином та у допустимих межах брати участь у вказаних кримінальних провадженнях.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що законодавством визначено механізм контролю за законністю прийнятих процесуальних рішень відповідною посадовою особою органу досудового розслідування при здійсненні кримінального провадження. Заінтересована особа має право в порядку, передбаченому КПК України, звернутися зі скаргою на процесуальні рішення, дії або бездіяльність уповноваженої особи органу досудового розслідування (слідчого), вчинені нею під час кримінального провадження, зокрема, до суду.
Враховуючи, що в межах цієї справи ОСОБА_1 оскаржує дії службових осіб, які за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв`язку з чим суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з правовідносин, які склались у цій справі, не може виникати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду, а характер спірних правовідносин та вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
IV. Касаційне оскарження
11. Представник позивача подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 та пунктом 3 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
Автор скарги наголошує, що суд апеляційної інстанції застосував приписи статті 19 КАС України без урахування висновку щодо застосування норми права стосовно визначення адміністративної юрисдикції у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 813/3116/16.
12. Верховний Суд ухвалою від 15 серпня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2022 року з підстав, зазначених у касаційній скарзі.
13. Представник ДБР подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
14. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
15. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги стосовно застосування судом апеляційної інстанції приписів статті 19 КАС України, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити про таке.
16. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
17. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
18. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
20. Визначення публічно-правового спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
21. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
22. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
23. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
24. Як зазначалось вище, за результатами розгляду скарги ОСОБА_1 Управлінням внутрішнього контролю ДБР із посиланням на відповідні норми чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, позивачу надано відповідь (вих. № 12583-21/10-10-01-8451/21 від 19.05.2021) про відсутність підстав для проведення службового розслідування через відсутність об`єктивних даних, які б вказували на наявність порушень в діях окремих службових осіб Територіального управління ДБР, розташованого у м. Хмельницькому, та роз`яснено вимоги статті 36 КПК України, якою врегульовано повноваження прокурора в межах здійснення нагляду за дотриманням кримінального процесуального законодавства під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва.
25. Своєю чергою ОСОБА_1 у своєму позові наполягає на зобов`язанні провести службове розслідування щодо наявності у рішеннях, діях та бездіяльності слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_4; слідчого Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_5; начальника Першого СВ СУ Територіального управління ДБР, розташованого у місті Хмельницькому, ОСОБА_2 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, які, на думку позивача, допущені у кримінальних провадженнях №№ 62019240000001057 та 62020240000000007.
26. Наведене свідчить, що спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності ДБР, яка регламентована нормами КПК України.
27. Слід зазначити, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.