ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 420/2115/19
адміністративне провадження № К/9901/32548/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12.06.2019 (головуючий суддя: Балан Я.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 (головуючий суддя: Бойко А.В., судді: Єщенко О.В., Федусик А.Г.) у справі №420/2115/19 за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Г.М.Б. Девелопмент", ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК Одеської міської ради або відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Г.М.Б. Девелопмент" (далі - ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент"), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), в якому просив:
визнати протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає у зволіканні щодо припинення незаконної реконструкції будинку АДРЕСА_1 (квартири АДРЕСА_2 );
визнати протиправною бездіяльність УДАБК Одеської міської ради, яка полягає у зволіканні звернення з позовною заявою до суду про приведення зазначений будинок (квартиру) у первинний стан, а саме: зобов`язання ТОВ "Г.М.Б. ДЕВЕЛОПМЕНТ" закласти (замурувати) самочинно влаштовані віконні отвори, приведення добудованого четвертого поверху мансардного типу у первинний стан та вчинення інших будівельних дій щодо приведення зазначеного будинку у стан до незаконної реконструкції;
зобов`язати відповідача припинити незаконну реконструкцію будинку АДРЕСА_1 (квартири АДРЕСА_2 );
зобов`язати УДАБК Одеської міської ради звернутися до суду з позовом до ТОВ "Г.М.Б. ДЕВЕЛОПМЕНТ" про приведення зазначеного будинку (квартири) у первинний стан, а саме: закласти (замурувати) самочинно збудовані віконні отвори, приведення добудованого четвертого поверху мансардного типу у первинний стан та вчинення інших будівельних дій щодо приведення зазначеного будинку у стан до незаконної реконструкції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12.06.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019, позов задоволено частково:
визнано протиправною бездіяльність УДАБК Одеської міської ради, яка полягає у не зверненні з позовною заявою до суду до ТОВ "Г.М.Б. ДЕВЕЛОПМЕНТ", про приведення квартири АДРЕСА_2, у стан до незаконної реконструкції;
зобов`язано відповідача вирішити питання щодо звернення до суду з позовною заявою до ТОВ "Г.М.Б. ДЕВЕЛОПМЕНТ" про приведення квартири АДРЕСА_2 у стан до незаконної реконструкції.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нове про відмову у задоволенні позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 27.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Із відомостей, зазначених у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та його архівної складової частини щодо нерухомого майна (щодо багатоквартирного будинку), судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником квартири АДРЕСА_3 та нежитлового приміщення першого поверху, загальною площею 34,6 м.кв., за адресою: АДРЕСА_4 .
Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, в межах компетенції, проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на об`єкті будівництва з реконструкції частини квартири АДРЕСА_5, під квартиру АДРЕСА_5 та нежитлових приміщень без зміни зовнішніх геометричних розмірів за адресою: АДРЕСА_1, будівель, які стоять впритул до будинку ОСОБА_3 .
Листом №01-8/779вх від 29.12.2016, УДАБК Одеської міської ради проінформувало ОСОБА_3, керівника ОСББ "Успенське", про результати проведеної перевірки. Зокрема, перевіркою було встановлено, що замовником (ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент") наведено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД 083162171343 від 04.08.2016, чим порушено вимоги частини восьмої статті 36 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI); самочинно реконструйовано об`єкт, без розроблення та затвердження належним чином проектної документації, що є порушенням частини першої статті 36 Закону №3038-VI; не забезпечено здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва, чим порушено статтю 11 Закону України "Про архітектурну діяльність". За результатами проведеної перевірки складено відповідний акт, протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, видано припис про усунення зазначених порушень з терміном на його виконання та винесено постанови по справі про накладення штрафу.
Також у листі повідомлено про те, що декларація про початок виконання будівельних робіт № ОД 083162171343 від 04.08.2016 скасована на підставі наказу №01-13/39ДАБК від 27.10.2016.
Додатково листом проінформовано про те, що в Одеському окружному адміністративному суді розглядаються дві справи: №815/5987/16 за позовом ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" до Управління, про визнання противоправним та скасування наказу про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №ОД083162171343 від 04.08.2016; №815/6047/16 за позовом ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" до Управління про визнання противоправними та скасування припису і постанов про накладення штрафу.
Проте, як стверджує позивач, ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" продовжує здійснювати реконструкції за адресою: АДРЕСА_1.
Вважаючи, що відповідачем не здійснено достатніх заходів щодо використання прав наданих законом та не здійснено жодних дій щодо усунення порушень вимог закону, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що внаслідок бездіяльності УДАБК Одеської міської ради, продовжується втручання у несучі конструкції будинку, який стоїть впритул до його будинку, що відповідно створює загрозу для його майна, життя та здоров`я. Також позивач зазначив, що втручання у несучі конструкції будинку здійснено без розробки відповідного проекту (конструктивного рішення) та відповідного дозволу.
Позивач наголошує, що реалізуючи повноваження належно, добросовісно та з метою, для якої вони надані, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі настання умов, передбачених частиною першою статті 38 Закону №3038-VI, має обов`язок звернутися до суду із позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Звернення до суду з позовом в цьому випадку є способом здійснення владних повноважень, а не способом захисту суб`єктивних прав органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є способом захисту публічних інтересів у сфері містобудування, а не прав та законних інтересів УДАБК Одеської міської ради. Захист публічних інтересів у сфері містобудування не може ставитися у залежність від бажання органу державного архітектурно-будівельного контролю.
TOB "Г.М.Б.ДЕВЕЛОПМЕНТ" подало до суду першої інстанції письмові пояснення у справі, в яких стверджує, що спірними правовідносинами не порушуються законні права та інтереси позивача. Також третя особа зазначила, що за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності товариство притягнуто до юридичної відповідальності, зокрема, застосовано штраф.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що реалізуючи повноваження належно, добросовісно та з метою, для якої вони надані, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі настання умов, передбачених частиною першою статті 38 Закону №3038-VI, має обов`язок звернутися до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням. Звернення до суду з позовом в цьому випадку є способом здійснення владних повноважень, а не способом захисту суб`єктивних прав органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Суди констатували, що звернення до суду з позовом про знесення самочинного будівництва є способом захисту публічних інтересів у сфері містобудування, а не прав та законних інтересів органу державного архітектурно-будівельного контролю. Захист публічних інтересів у сфері містобудування не може ставитися у залежність від бажання контролюючого органу.
Водночас реалізація права на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта виникає у органу державного архітектурно-будівельного контролю за умови дотримання ним встановленої законодавцем процедури, зокрема, орган державного архітектурно-будівельного контролю у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта видає припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. У разі невиконання такого припису вказаний вище орган наділений повноваженнями звернутися до суду із позовом про знесення самочинно збудованого об`єкт.
У межах цієї справи судами встановлено, що за результатами проведеної перевірки, оформленої актом від 19.10.2016, встановлено численні порушення ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. За результатами проведеної перевірки та встановлених порушень, УДАБК Одеської міської ради було винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.10.2016, яким вимагалося від ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" усунути порушення вимог містобудівного законодавства у термін до 19.11.2016, а також постанови про накладення штрафу за правопорушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.
За результатами судового оскарження зазначених постанов та припису, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21.05.2018 у справі №815/6047/16, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 05.12.2018, у задоволенні позову ТОВ "Г.М.Б. Девелопмент" до УДАБК Одеської міської ради - відмовлено.
Також суди обох інстанцій встановили, що наказом УДАБК Одеської міської ради №01-13/39ДАБК від 27.10.2016, скасована декларація про початок виконання будівельних робіт № ОД 083162171343 від 04.08.2016. За наслідками оскарження зазначеного наказу, Одеським апеляційним адміністративним судом ухвалено постанову від 22.11.2017 у справі №815/5987/16, залишену без змін постановою Верховного Суду від 25.04.2018, про відмову у задоволенні позову ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент".
Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідачем не заперечується факт невиконання товариством припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 19.10.2016.
У ході апеляційного розгляду справи факт невиконання вимог припису від 19.10.2016 підтверджено під час перевірки (акт від 02.07.2019 №001237).
За таких обставин, суди дійшли висновку, що відповідач повинен був виконати покладений на нього обов`язок і звернутися із відповідною позовною заявою до суду.
Окремо суд апеляційної інстанції констатував, що здійснення ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" незаконної реконструкції частини будинку, який впритул збудований із будинком позивача, безпосередньої зачіпає його права та інтереси, оскільки здійснення таких робіт може загрожувати цілісності будинку № 42 по вул. Успенській у м. Одесі.
Що стосується доводів УДАБК Одеської міської ради про помилковість розгляду судом першої інстанції цієї справи за правилами спрощеного позовного провадження, апеляційний суд відзначив, що ця справа не належить до категорії справ, розгляд яких має здійснюватися виключно за правилами загального позовного провадження (частина четверта статті 12 КАС України). Беручи до уваги чинники, передбачені частиною третьою статті 257 КАС України, ця права може бути розглянута за правилами спрощеного позовного провадження, якщо суд дійде такого висновку.
В спростування доводів УДАБК Одеської міської ради про те, що з позовом до суду про знесення самочинного будівництва має звертатися відповідна районна адміністрація (пункт 8 Порядку взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних з виявленням самочинного будівництва у місті Одесі, затвердженого рішенням виконавчого комітету ОМР від 29.03.2018 №135), апеляційний суд зазначив, що повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю на звернення із позовом до суду визначені Законом №3038-VI, що має вищу юридичну силу в порівняні із рішенням виконкому, яким на місцевому рівні встановлено порядок взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних з виявленням самочинного будівництва.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що контролюючий орган вжив достатніх заходів для припинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, притягнув ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" до відповідальності у вигляді накладення штрафу та видав обов`язковий до виконання припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Також наказом УДАБК Одеської міської ради №01-13/39ДАБК від 27.10.2016 було скасовано декларацію про початок виконання будівельних робіт №ОД 083162171343 від 04.08.2016. За таких обставин, скаржник вважає, що з боку УДАБК Одеської міської ради відсутня бездіяльність. Скаржник також зазначив, що передумовою для звернення з позовом до суду із позовною заявою про знесення самочинного будівництва є встановлення факту невиконання суб`єктом містобудування протягом встановленого строку вимог припису. У спірному випадку, факт неусунення ТОВ "Г.М.Ю Девелопмент" порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності встановлено результатами перевірки, оформленої актом від 02.07.2019.
Іншим аргументом скаржника є те, що суд першої інстанції помилково відніс цю справу до категорії справ незначної складності та призначив до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін. Проте суд апеляційної інстанції, ці доводи апеляційної скарги не перевірив, та не надав їм належної правової оцінки.
Також, з посиланням на пункт 8 Порядку взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов`язаних з виявленням самочинного будівництва у місті Одесі, затвердженого рішенням виконавчого комітету ОМР від 29.03.2018 №135, скаржник стверджує, що повноваження на звернення із позовом до суду, у разі виявлення самочинного будівництва, належить відповідній районній адміністрації.
Окрім наведеного вище, скаржник також подав заперечення на ухвалу П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2019, якою було відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою УДБАК Одеської міської ради на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.06.2019.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Порядок реалізації повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо знесення самочинного будівництва визначено спеціальним законом.
Частиною першою статті 38 Закону №3038-VI визначено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Отже положення частини першої статті 38 Закону № 3038-VI встановлюють перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Так, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.